• Anasayfa
  • https://www.facebook.com/tarihtarihcemiyeti/
  • https://twitter.com/ttcemiyeti
Türkiye Cumhuriyeti'nin Devlet Yapısı / Prof. Dr. Turgay Ergun

I. Cumhuriyet Dönemindeki Gelişimin Genel Çizgileri


Kamu yönetiminin Türkiye Cumhuriyeti dönemindeki gelişimine kısaca bakarsak şunları saptayabiliyoruz: Türkiye Cumhuriyeti, kuruluş yıllarında, yeni koşulların gerekli kıldığı değişmeler dışında, Osmanlı devlet bürokrasisini olduğu gibi devralmış bulunmaktaydı. Cumhuriyet, devleti baştan başa yeniden biçimlendirme ve ekonomiyi yeniden düzenleme çabası içine girince bürokrasi büyüyerek yönetsel görev alanları genişlemiştir. Cumhuriyetin ilanından hemen önce de 9 Ekim (teşrinievvel) 1923 (1339) tarihinde başkent İstanbul'dan Ankara'ya taşınmıştı. İsmet İnönü anılarında bunun nedenlerini şöyle anlatıyor:

"İstanbul'un hükümet merkezi olması halinde Babıali kadrosu diye muayyen bir şeyden ürktüğümüz yok. Yalnız Babıali insanlarının değil, İstanbul entellektinin, geçmiş devrin tanınmış simalarının bütün hayatları İstanbul'da geçmiş. Bizim düşüncelerimizi anlamalarına ihtimal yok...Ankara'nın hükümet merkezi olması meselesinin zahiren, hilafetle bir ilgisi yoktur. Fakat, Ankara hükümet merkezi olunca, hilafet bir bakıma devletimizin dışına atılmış oluyor. Gerçi biz hilafeti devamlı bir müessese olarak düşünmüyoruz. Fakat Ankara'nın hükümet merkezi olması ve hilafet merkezinin İstanbul'da bulunması ondan kurtulmak için ayrıca bir temel vasıta olacaktır."1

"Hilafetin ilgasına ve hanedan-ı Osmani'nin Türkiye memaliki haricine çıkarılmasına dair Urfa Mebusu Şeyh Saffet Efendi ile elli üç refikinin teklif-i kanunisi" 2 Mart 1924 (1340) tarihinde TBMM Başkanlığı'na verilmiş ve bu önerge 3 Mart 1924 tarihinde kanunlaşmıştır. Yine aynı gün, "Şer'iye ve Evkaf ve Erkânıharbiye Vekaletlerinin ilgasına dair Siirt Mebusu Halil Hulki Efendiyle elli refikinin teklif­i kanunisi" çıkarılarak bu iki bakanlık kaldırılmış, Diyanet İşleri Başkanlığı kurularak Başbakanlığa bağlanmıştır. Yasa önergesinde "din ve ordunun siyaset cereyanlariyle alakadar olması birçok mezahiri daidir" denilerek bu iki kurumun siyaset dışına çıkarılmasının sağlanması amaçlanmıştır.

Osmanlı İmparatorluğu' nun yıkılması ile sonuçlanan devrimi başlatıp sürdürenler, Osmanlı'nın sivil-asker bürokratlarıdır. İlk Cumhuriyet hükümeti de asker kökenli İnönü tarafından kurulmuştur.2 Bu küme, genelde halktan kopuk olmakla birlikte, halk yararına çalışmayı amaç edinmişti.

Cumhuriyetle birlikte bu kümenin halk için çalışma amacı çerçevesinde, toplumsal gönenci artıracağı düşünülen çeşitli alanlarda etkinliklerde bulunduğunu, bu nedenlerle de devlet görevlerinde bir artış eğiliminin oluştuğunu görüyoruz. Çeşitli toplumsal hizmetlerin devletin görev alanı içine alınmasıyla yeni örgütsel yapıların oluşmaya başlaması, hem kamu yönetiminin hizmet alanını genişletmiş, hem de devleti büyütmüştür.

Örneğin Cumhuriyetin ilk hükümetinde Başbakan ve Başbakanlık dışında 12 olan bakan ve bakanlık sayısı günümüzde Devlet bakanlarıyla birlikte 35'e, Başbakanlık dışında bakanlık sayısı ise 17'ye yükselmiştir. Yine geleneksel görev alanları dışında üstlendiği yeni görevler, devletin tarım ve sanayi alanlarında hem özendirici olmasını, hem de Cumhuriyetin özellikle başlangıç dönemlerinde doğrudan girişimci olarak etkinlikte bulunmasını gerektirmiştir. Ayrıca temel altyapı yatırımlarının yapılması da devletin görevleri arasına girmiştir. Bu durum, günümüze dek süren devlet girişimciliğinin de başlangıcını oluşturmuştur. Osmanlı'dan devralınan bir girişimci sınıf bulunabilseydi belki de devletin iktisadi yaşama bu denli girmesi söz konusu olmayacaktı. Öyle ki Cumhuriyet yönetimleri bir girişimci sınıf yaratılmasını bile bir devlet görevi olarak görmüşlerdir. Özellikle 1923 yılında, Cumhuriyet'in ilanından hemen önce, iktisadi durumu gözden geçirmek ve neler yapılabileceğini kararlaştırmak için düzenlenen İzmir İktisat Kongresi'nde bu amaca hizmet edecek biçimde koruyucu gümrük tarifeleri, ucuz kredi sağlanması gibi önerilerle girişimcilerin sermaye birikimine olanak sağlamak düşünülmüş ve liberal kalkınma esas alınmıştır. Türkiye İş Bankası'nın 1924 yılında kurulması, Teşvik-i Sanayi Kanunu'nun 1927 yılında çıkarılması bu alanda başlangıçtaki köşe taşlarını oluşturmaktadır.

Bütün dünyayı etkisine alan ve yaklaşık beş yıl etkili olan 1929-1933 iktisadi bunalımı ile liberal kalkınma ülküsünden temelde vazgeçilmemekle birlikte, zorunlu devletçilik politikaları bir gereklilik olarak uygulamaya sokulmuştur. Bu politikaların bir devamı olarak 1933 yılında Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı yürürlüğe girmiştir. Devletçilik politikası, 1946'dan başlayan bir süreç içinde tasfiye edilmeye çalışılmışsa da devlet işletmeciliği bugüne dek varlığını sürdürebilmiştir. Devletçilik politikasının başlangıcından, çok partili siyasal yaşama geçtiğimiz 1950 yılına dek kurulan iktisadi devlet teşekküllerinin sayısı 18'i bulmuştur.

Cumhuriyet Halk Partisi'nin 1938 yılı sonunda toplanan büyük kurultayında İsmet İnönü'ye "milli şef" ve "CHP değişmez genel başkanı" unvanları verilmiştir. 1945 yılından başlayarak da demokratik rejime geçme süreci başlatılmıştır. 1946 yılında yapılan çok partili genel seçim öncesinde CHP ikinci olağanüstü kurultayında milli şeflik kaldırılmıştır.3 Cumhuriyetin kuruluşundan başlayarak Atatürk ve İnönü'nün damgalarını taşıyan tek partili dönem boyunca Türk kamu yönetimi hem devrimlerin ajanlığını yapmış hem de çağdaş devletin giderek genişleyen hizmetlerini yürütmüştür. Bu nitelikleriyle siyasal iktidarı denetleme gücünü de elinde bulundurabilmiştir.

Özetlersek, kamu yönetiminin bilimsel araştırmalara ve incelemelere konu olduğu 1950'lere gelinceye dek bakanlık ve dolayısıyla personel sayıları çoğalmış, iktisadi devlet teşekkülleri adıyla çok sayıda devlet girişimleri kurulmuş, bürokrasinin etki alanı genişlemiştir. Kamu yönetiminin bu gücü, memurların ücret ve özlük haklarının belli ilkelere bağlanması sonucunu doğurmuştur. Bütün bu gelişmelere karşın kimi yetersizlikler de varlığını sürdürebilmiştir.

Özellikle İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra dış dünyaya hızla açılış ve sosyoekonomik gelişmelerin zorlamasıyla tek parti döneminin kamu yönetimi anlayışında birtakım değişmeler olmuştur. Bu anlayış değişmeleri Türkiye'de yönetim biliminin gelişmesini de kolaylaştırarak daha
çağdaş bir kamu yönetimine doğru gidişi hızlandırmıştır.

Bütün bu gelişmeler yaşanırken Türkiye'nin de içinde bulunduğu çevre değişmekteydi kuşkusuz. 1980'lerin ortalarından başlayarak devletin toplumdaki rolünün azaltılması (devletin küçültülmesi) konuşulmaya başlandı. Kimilerine göre devlete belki de hiçbir toplumsal rol gerekmiyordu. Bu görüşleri savunanlara göre, devletin yaptığı her şey özel kesimden bir şeyler götürmekte ya da en azından ona birtakım yükler yüklemekteydi. Bu görüşlerin politik uygulama alanında da yandaşlar bulduğunu söyleyebiliriz. ABD'de bu görüşlerin yaygınlaştığı Başkan Ronald Reagan Dönemi Reaganizm olarak adlandırılmaktadır. Aynı dönemde bu görüşlerin, İngiltere'de Başbakan Margaret Thacher'ın öncülüğünde Thacherizm, ülkemizde de Başbakan Turgut Özal'ın öncülüğünde Özalizm olarak adlandırılmaya ve uygulamaya çalışıldığını görüyoruz. Bütün bu girişimlerin bu dönemde benzer bir ideolojiyi yansıttığını söyleyebiliriz. Bu ideoloji ve ona dayanan uygulamalar, ABD'de demokratların, İngiltere'de İşçi Partisi'nin, Türkiye'de sosyal demokratların ortak olduğu koalisyonların iktidara gelmesiyle birlikte eski katılığını yitirmeye başlamış olmakla birlikte, toplumsal yaşamda derin izler bırakmıştır. Soldaki siyasal partilerin de İngiltere ve Türkiye örneklerinde görüldüğü gibi ideolojik bir değişime uğradıklarını rahatlıkla söyleyebiliriz. Kamu yönetiminin işlevlerinin sorgulanması bugün de sürmektedir. Kamu yönetiminin yeni paradigmalara gereksinmesi olduğu söylenmektedir. Kimilerine göre, kamu yönetimi yeniden ve demokratik biçimde kurulmalıdır. Bu görüşte olanların kimileri de Atatürk tarafından 78 yıl önce kurulmuş bulunan Cumhuriyeti pek çok yönden eleştirerek, yeni bir yüzyıla ikinci cumhuriyetle geçilmesi gerektiğini savunmuşlardır. Bunlar "ikinci cumhuriyetçiler" olarak da adlandırılıyorlar.
Bundan sonraki sayfalarda bu değişmeleri ve bu gelişmeleri gözden geçirerek 78 yılda kamu yönetimi alanında nereye varabildiğimizi, eksiklerimizi göstermeye çalışacağız ve belki de bu alanda çok şeyler gerçekleştirdiğimizi göreceğiz. Ama daha başarmamız gereken şeyler de çok.

II. Anayasalarımız ve Cumhuriyetin Nitelikleri

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası bütün devlet yapısı için bir ana çerçeve oluşturmaktadır. Türkiye'de anayasacılık hareketinin kaynağı,19. yüzyıl başlarına kadar geriye gider. Sultan II. Mahmud'un 1808 yılında (14 Şaban 1223) Rusçuk Ayanı Alemdar Mustafa Paşa ve Ayan Meclisi ile imzaladığı Sened-i İttifak Padişahın mutlak yetkilerini Ayan Meclisi ile paylaşarak sınırlamayı temel almıştı. Ancak Alemdar'ın ölümüyle bu "Meşveret Meclisi İttifak Senedi" uygulamadan kaldırılmış oldu. Tanzimat adıyla bilinen reform hareketlerinin başlangıcı ise 1839'da Sultan Abdülmecid'in duyurduğu Gülhane Hatt-ı Hümayunu'dur. Bu belgeyle Padişah'ın yetkileri biraz daha sınırlandırılmıştır.4 1856 Islahat Fermanı özellikle azınlık haklarını koruyan bir belge olarak anayasacılık hareketlerinin bir başka önemli aşamasını oluşturmaktadır. İlk anayasa ise Kanunu Esasi adıyla 1876'da (1293) kabul edilmiştir. Bu anayasa ile meşruti bir rejime geçilmiş, Padişahın yanında toplum temsilcilerinin bulunduğu bir Meclis-i Mebusan kurulmuştur. I. Meşrutiyet olarak bilinen bu dönem, Sultan II. Abdülhamid'in isteksizliği nedeniyle çok kısa sürmüş, Osmanlı-Rus Savaşı ileri sürülerek Meclis-i Mebusan dağıtılmış ve Kanunu Esasi II. Meşrutiyet'in ilan edildiği 1908 yılına dek yürürlükten kaldırılmıştır.

Mustafa Kemal'in 19 Mayıs 1919'da başlattığı ulusal kurtuluş hareketinin bir dönüm noktası olarak, 23 Nisan 1920'de Ankara'da Büyük Millet Meclisi kurulmuş, 20 Ocak 1921 tarihinde de bu yeni dönemin anayasası olan 24 maddeden oluşan Kanunu Esasi çıkarılmıştır. 29 Ekim (teşrinievvel) 1923 (1339) tarih ve 346 sayılı kanunla "Türkiye Devleti'nin şekli cumhuriyet" olduğu belirtilerek, hükümdarlık kurumuna son verilmiştir. Cumhuriyet için, "meclis hükümeti" sistemini ve erkler birliği ilkesini benimseyen 1921 anayasası yeterli olmamıştır. Ancak 1921 anayasası Cumhuriyetin ilanından sonra da bir süre yürürlükte kalmıştır.

20 Nisan 1924'te (1340) Cumhuriyet döneminin ilk anayasası olan 105 maddeden oluşan Teşkilât-ı Esasiye Kanunu kabul edilmiştir. Tek partili dönemin tümü ve çok partili yaşamın 1960'a kadarki ilk on yılı bu anayasa ile tamamlandıktan sonra, 27 Mayıs 1960 askeri yönetimi döneminde bir Kurucu Meclis oluşturularak 157 madde ve 11 geçici maddeden oluşan yeni bir anayasa hazırlatılmış ve 9 Temmuz 1961 tarihinde halkoyuna sunularak kabul edilmiştir. Bu anayasa, 12 Eylül 1980'de gerçekleştirilen yeni bir askeri darbeyle birlikte ömrünü tamamlamıştır. Askeri yönetim bir Danışma Meclisi kurdurarak yeniden bir anayasa hazırlatmış ve bu anayasa 7 Kasım 1982 tarihinde halkoyuna sunularak kabul edilmiştir. Demek ki Cumhuriyet döneminin birinci anayasası 1924, ikinci anayasası 1961, üçüncü ve yürürlükteki anayasası 1982 tarihlidir.

Başlangıç yıllarında Cumhuriyet rejimini Osmanlı döneminden ayıran başlıca üç özellik öne çıkmaktadır: (1) laiklik temeline dayanan tek hukuk ve yönetim sistemi, (2) erkler birliği ve görev ayrılığına dayanan bir devlet sistemi, (3) devletçilik.5 11 Nisan 1928 tarih ve 1223 sayılı kanunla, 1924 Anayasasının 2. maddesindeki "Devletin dini İslamdır" ile 26. maddesindeki "Ahkam-ı Şeriyeyi ifa eder" hükümleri Anayasa'dan çıkarılarak laik devlet düzenine geçilmiştir. 1937 tarihinde 2. maddeye yapılan eklentiyle de Türkiye Devleti'nin "Cumhuriyetçi, milliyetçi, halkçı, devletçi, laik ve inkılâpçı" olduğu belirtilmiştir. Bunlar aynı zamanda tek parti olarak iktidarda bulunan Cumhuriyet Halk Partisi'nin "altı ok" olarak belirlenen ilkelerini oluşturuyordu.

1924 Anayasası'nda, 1921 Anayasası'nın benimsediği "erkler birliği" ilkesinden az da olsa ayrılınmış ve "erkler ayrılığı" ilkesine doğru bir yönelim benimsenmiştir. Gerçi 1924 Anayasası da Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin yürütme yetkisine sahip olduğunu kabul etmektedir, ancak yasama (teşri) organı olan TBMM ile yürütme (icra) organı olan hükümet ilişkileri 1921 sisteminden daha gevşek tutulmuştur. 1921 Anayasası'nda Bakanlar Kurulu (icra vekilleri heyeti) Büyük Millet Meclisi'ne daha sıkı bağlı bulunuyor ve bakanlar (vekiller) teker teker Meclisçe seçiliyordu. 1924 sisteminde ise TBMM ile hükümet arasındaki işbölümü daha açık belirtilmiş, yürütme yetkisinden (salâhiyet-i icraiye) sözedilerek, hükümeti oluşturmada Cumhurbaşkanı'na (reisicumhur) daha geniş yetkiler tanınmıştır. Ayrıca yargı erkinden (kuvve-i kazaiye) sözedilerek TBMM'nin yargı konusunda yetkisizliği kabul edilmiştir. Buna göre, yürütme yetkisi Hükümete verilmiş, yönetimin işlemlerinin Devlet Şûrası'nca (Danıştay) denetlenmesi, yargı yetkisinin Türk ulusu adına bağımsız mahkemelerce kullanılması kabul edilmiştir.6

Cumhuriyet rejiminin ilk dönemini oluşturan tek partili yıllarda, devletçilik ilkesinin toplumsal yaşamın her yanında etkili olduğu görülmektedir. Bu ilke daha önce de belirttiğimiz gibi, 1937'de yapılan değişiklikle 1924 anayasasına da girmiştir. Bu ilkenin doğal sonucu devletin işlevlerinin sınai ve iktisadi alanlara da yayılarak bu alanlarda birtakım kamu hizmetlerinin oluşturulması ve iktisadi devlet teşekküllerinin kurulması olmuştur. Çok partili siyasal yaşamla birlikte bu ilkeden uzaklaşılarak özel kesimin iktisadi yaşamdaki rolünün güçlendirilmesine çalışılmışsa da temelde devletçiliğin etkileri varlığını sürdürmüştür. Devletçilik ilkesi 1961 ve 1982 anayasalarında yer almamıştır.

Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, yönetim makamlarını ve başka kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Yürürlükteki 1982 anayasasında, Türkiye Cumhuriyeti demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti olarak nitelendirilmektedir. Türk devleti, tarih, kader ve kültür birliğine ve toplayıcı ulus anlayışına dayanan ulusal bir devlettir. Laik devlet ilkesine göre, din ve devlet işleri birbirinden ayrı tutulmuştur. Demokratik devlet ilkesi, tüm devlet işlerinde ve yönetiminde halkı aydınlatmayı, onu inandırmayı, onun isteklerini gözönünde tutmayı, onun bilgi ve yardımlarından yararlanmayı gerektirir. Sosyal devlet anlayışı, toplumsal adaleti, bireyin ve toplumun gönencini gerçekleştirmeyi, toplumsal güvenliği sağlamayı gerektirir. Hukuk devleti ise yönetilenlere hukuk güveni sağlayan adaletli bir hukuk sistemine sahip bir devlet düzeni demektir. Anayasa'da yer alan bu temel niteliklerin hepsini Cumhuriyetimiz'in 78. yılında tartışmayı sürdürmemiz kuşkusuz üzücü olmaktadır: Ulusal devlet bölücü güçlerce yıpratılmaya çalışılıyor.

Demokratik devlet ilkesinin yerleşmesi için yapmamız gerekenlerin tümünü yapabilmiş değiliz. Laik devlet gerici güçlerin tehdidi altında. Sosyal devletin hiçbir gereği tam olarak karşılanabilmiş değil.

III. Devletin Temel Organları

Anayasa, çağdaş devlet anlayışına uygun olarak, devlet yapısının temelini yasama, yürütme ve yargı erklerine dayandırmaktadır. Şimdi kısaca yasama ve yargı erkleri üzerinde durduktan sonra, yürütme erkinin oluşumuna ve kamu yönetim sistemine daha ağırlıklı olarak değineceğiz.

1. Yasama

Daha Kurtuluş Savaşı sırasında 23 Nisan 1920'de kurulmuş olan Türkiye Büyük Millet Meclisi bugün de Türk ulusu adına ve "egemenlik kayıtsız, şartsız ulusundur" ilkesine uygun olarak yasama yetkisini kullanan organdır. 1961 anayasasından önce yasama organı tek meclisli olarak kurulmuştu.

1961 Anayasası'nın getirdiği sistem içinde Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu adlarıyla iki meclisten oluşan Türkiye Büyük Millet Meclisi, 1982 anayasası ile birlikte yeniden tek meclisli sisteme dönmüştür. Cumhuriyet rejimine geçildikten sonra ve çok partili siyasal yaşama geçişle birlikte başlayan süreç içinde demokratik yaşam, başlıcaları 1960, 1971 ve 1980 yıllarında olmak üzere, askeri darbelerle en az üç kez kesintiye uğramıştır. 1960 ve 1980 darbeleri siyasal partilerin etkinliklerine son verdiği için TBMM zorunlu olarak tatile girmiş, onun görevleri geçici süreyle 1960 darbesinden sonra Milli Birlik Komitesi, 1980 darbesinden sonra da Milli Güvenlik Konseyi adlarıyla askeri yönetimlerce üstlenilmiştir. Demokratik yaşamın sık sık kesintiye uğraması kuşkusuz siyasal istikrarsızlığın hem nedeni hem de sonucu olma durumuna gelmiştir. TBMM'ye Türk ulusunun güvenine sahip temel kurum olma niteliğini süratle yeniden kazandırmak özellikle siyasal partilere düşen önemli bir görev olarak görülüyor.

Bugünkü biçimiyle TBMM, ulusça genel oyla seçilen 550 milletvekilinden oluşmaktadır.7 TBMM'nin Anayasa ile belirlenen görev ve yetkileri şunlardır:

Yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulu'nu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kurulu'na belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesin hesap yasa tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek; uluslararası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak; genel ve özel af ilanına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasa'da öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmek.

TBMM'nin Başkanlık Divanı, üyeler arasından seçilen Başkan, Başkanvekilleri, Katip Üyeler ile İdare Amirlerinden oluşur. Anayasa ile TBMM'ye verilen yetki ve görevlerin yerine getirilmesinde, Başkanlık Divanına, komisyonlara ve TBMM üyelerine her türlü yönetsel desteği sağlamak üzere TBMM Başkanına bağlı bir TBMM Genel Sekreterliği oluşturulmuştur.

2. Yargı

Yargı yetkisi, Türk ulusu adına bağımsız mahkemelerce kullanılır. Yargı erki, yasama ve yürütme erklerinden bağımsızdır. Yasama ve yürütme organlarıyla yönetim, mahkeme kararlarına uymak zorundadır. 1961 anayasası yargı organının ve yargıçların bağımsızlığını güvenceye almak için yargıçlardan oluşan bir Hakimler Yüksek Kurulu oluşturmuştu. 1982 anayasası bunun yerine, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunu oluşturarak savcıları da güvence kapsamına almıştır. Ancak bu kurulun başkanlığını Adalet Bakanı yapmaktadır, Bakanlık müsteşarı da kurulun doğal üyesi sayılmıştır. Bu yapısı ve Adalet Bakanının, bir mahkemenin ya da bir yargıç ya da savcının kadrosunun kaldırılması ya da bir mahkemenin yargı çevresinin değiştirilmesi konularında Kurula önerilerde bulunma yetkisi dolayısıyla yargı organının, yürütme organından bağımsızlığı tartışma konusu olmaktadır.

Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri yasayla düzenlenir. Anayasa'nın saydığı yüksek yargı organlarından ilki Anayasa Mahkemesi'dir. Bu mahkeme ilk kez 1961 Anayasası ile kurulmuştur. Anayasa Mahkemesi, yasaların, yasa gücündeki kararnamelerin ve TBMM İçtüzüğü'nün Anayasaya biçim ve öz bakımlarından uygunluğunu denetler. Anayasa Mahkemesi, gerektiğinde Yüce Divan olarak da görev yapmaktadır. Bir başka yüksek mahkeme olarak Yargıtay sayılmaktadır. Yargıtay, adliye mahkemelerince verilen karar ve hükümlerin son inceleme yeridir. Hukuk devleti ilkesinin bir güvencesi olarak kamu yönetiminin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır ve en üstte, 1868'de Osmanlı İmparatorluğu döneminde, Fransız örneğine uygun olarak Şûrayı Devlet adıyla kurulmuş olan Danıştay'ın bulunduğu yönetim mahkemeleri bu konuda yetkilidir. Danıştay, belli konularda ilk ve son derece mahkemesi olarak görev yaptığı gibi, öteki yönetim mahkemelerinde verilen karar ve hükümlerin son inceleme yeri de olmaktadır. Kamu yönetiminin yönetsel yargı organlarınca verilen kararlara karşı her zaman çok duyarlı davranmadığını da üzülerek gözlemliyoruz.

Askeri mahkemelerce verilen karar ve hükümlerin son inceleme yeri olarak Askeri Yargıtay sayılmıştır. 1971 yılındaki askeri müdahalenin etkisiyle yapılan 1972 Anayasa değişikliği ile Askeri Yüksek İdare Mahkemesi kurulmuştur. Bu mahkeme, askeri olmayan makamlarca tesis edilmiş olsa da asker kişileri ilgilendiren ve askeri hizmete ilişkin yönetsel işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıkların yargı denetimini yapan ilk ve son derece mahkemesidir. Anayasa'nın saydığı son yüksek mahkeme olan Uyuşmazlık Mahkemesi, adli, yönetsel ve askeri yargı yerleri arasındaki görev ve hüküm uyuşmazlıklarını çözme görevini üstlenmiştir.

3. Yürütme

Cumhuriyet döneminde yürürlük bulmuş olan bütün anayasalarımızda egemenliğin kayıtsız ve şartsız olarak ulusa ait bulunduğu vurgulanmaktadır. Ancak 1921 anayasası, "icra kudreti ve teşri' salahiyeti milletin yegâne ve hakiki mümessili olan Büyük Millet Meclisi'nde tecelli eder ve Türkiye Devleti Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur" diyerek erkler birliğini kesin biçimde ortaya koyuyordu. Anayasa, devlet ve hükümet başkanlıklarının da Büyük Millet Meclisi'nin yetkisinde bulunduğunu, ancak yetki devrinde bulunularak icra vekilleri heyetince bu yetkinin kullanılabileceğini belirtiyordu. Bu sistemde ayrı bir devlet başkanlığı oluşturulmamıştı. "İcra vekilleri heyetinin reisi-i tabiisi" aynı zamanda devlet başkanlığını da üstlenmiş bulunuyordu. Ancak Cumhuriyet ilan edilince 1921 anayasasının bu hükmüne karşın Büyük Millet Meclisi'nce bir Cumhurbaşkanı da ayrıca seçilmiştir.

Daha önce de belirttiğimiz gibi, 1924 anayasası kendisinden önceki anayasaya göre erkler ayrılığı ilkesini daha belirgin duruma getirmiştir. Bu anayasa da Büyük Millet Meclisi'nin yürütme yetkisini kabul etmekle birlikte, yürütme organına da birtakım yetkiler tanıyarak erkler ayrılığına geçişi sağlamıştır. TBMM, yürütme organını denetlemek ve onu düşürmek yetkisine sahip olmakla birlikte, onun yerine geçememektedir.

1961 anayasası daha belirgin bir erkler ayrılığı ilkesini getirmiş, yürütme daha da güçlendirilmiştir. 1961 anayasası yürütme görevini, anayasa ve yasalar doğrultusunda ve TBMM'nin gözetimi altında Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu'na bırakmıştır. 1982 anayasası da yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'na ait olduğunu belirtmektedir. Ancak kendisinden önceki anayasalara göre 1982 Anayasası daha güçlü bir yürütme organı oluşturmayı amaçladığı için, yürütmeyi yalnız bir görev olarak almamış, aynı zamanda bir yürütme yetkisinden söz etmiştir. 1924 Anayasası erkler ayrılığı ilkesine yeterince yer vermemiş ve Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerini de daha çok simgesel bir düzeyde tutmuştu. 1961 Anayasası erkler ayrılığı ilkesine daha çok ağırlık tanıdı ve Cumhurbaşkanı'nı biraz daha güçlü bir konuma getirdi. Sonunda 1982 Anayasası ile daha güçlü bir yürütme organı gerçekleştirildi, Cumhurbaşkanı da kullanabileceği yetkiler açısından daha da güçlendirilerek, simgesel olmaktan büyük ölçüde çıkarıldı. Bu durum, uygulamada zaman zaman Cumhurbaşkanı ile Hükümet arasında görev ve yetki çatışmaları yaratabilmektedir. Bu görev ve yetki çatışmaları Başbakan Özal ile yedinci Cumhurbaşkanı Evren Dönemi'nde daha az, Başbakan Demirel ile sekizinci Cumhurbaşkanı Özal ve Başbakan Ecevit ile Cumhurbaşkanı Sezer arasında ise daha yoğun olarak yaşanmıştır. Başbakan iken Cumhurbaşkanlığına seçilen son iki Cumhurbaşkanı (Özal ve Demirel) Dönemlerinde başkanlık ve yarı başkanlık sistemi tartışmaları da yapılmaya başlanmıştır. Aralarında bu Cumhurbaşkanlarının da yer aldığı bir kesim, Cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçileceği, ABD örneğine uygun bir Başkanlık sisteminin ya da bu olmazsa en azından Fransız örneğine uygun bir yarı başkanlık sisteminin Türkiye'ye siyasal istikrar getireceği ve tıkanmış siyasetin önünü açacağı görüşünü savunuyorlar.

IV. Türkiye'de Genel Yönetimin Örgütlenmesi

Anayasaya göre, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır." (m. 123). "İdarenin bütünlüğü" ilkesi uyarınca Türkiye'de genel yönetimin örgütlenmesinde merkezi oluşturan kurumların, yerinden yönetim kuruluşları üzerinde genel bir gözetim ve denetim yetkisi olduğu­nu da kabul etmek gerekir. Türkiye'nin coğrafya durumu, ekonomik koşulları ve kamu hizmetlerinin gerekleri merkezi yönetim kuruluşlarının taşrada da örgütlenmesini, ayrıca hizmet ve yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının oluşturulmasını gerektirmiştir.

Genel yönetimin merkezdeki örgütlenmesinin başlıca kurumları olarak Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu, bakanlıklar ile merkezdeki yardımcı kuruluşlar sayılmalıdır. Şimdi bu kurumları sırasıyla görelim.

1. Cumhurbaşkanı

1924 Anayasası'na göre, "Reisicumhur Büyük Millet Meclisi Heyet-i Umumiyesi tarafından ve kendi azası meyanından bir intihap devresi için intihab olunur. Vazife-i riyaseti yeni reisicumhur intihabına kadar devam eder. Tekrar intihab olunmak caizdir. Reisicumhur milletin reisidir. Bu sıfatla merasim-i mahsusada meclise ve lüzum gördükçe icra vekilleri heyetine riyaset eder." Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu'na başkanlık etmesi ve yürütme gücünün de başında bulunması nedenleriyle aynı zamanda bir yönetim organıdır, siyasal görevleri yanında yönetime ilişkin görevleri de vardır.8 Cumhurbaşkanı, TBMM üyeleri arasından Başbakanı seçer ve atamasını yapar, bakanların atanması da Cumhurbaşkanınca yapılmakla birlikte TBMM üyeleri arasından seçilmeleri Başbakana bırakılmıştır.

Yürürlükteki Anayasaya göre Cumhurbaşkanı TBMM'ce 40 yaşını doldurmuş ve yüksek öğrenim yap­mış, kendi üyeleri ya da bu niteliklere ve milletvekili seçilme yeterliğine sahip yurttaşlar arasından 7 yıllık bir süre için seçilir.9
Cumhurbaşkanı, devletin başı olarak Türkiye Cumhuriyeti'ni ve Türk ulusunun birliğini temsil eder; Anayasanın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir. Cumhurbaşkanı'nın yasamayla, yargıyla ve yürütmeyle ilgili görevleri Anayasada sayılmıştır.

Cumhurbaşkanı'nın yasama ile ilgili görevleri şunlardır: Gerekli gördüğü takdirde, yasama yılının ilk günü TBMM'de açılış konuşması yapmak; gerektiğinde TBMM'yi toplantıya çağırmak; kanunları yayımlamak; gerekli görmesi durumunda kanunları yeniden görüşülmek üzere TBMM'ye geri göndermek; Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halkoyuna sunmak; kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin, TBMM içtüzüğünün, tümünün ya da belli hükümlerinin Anayasaya şekil ya da esas bakımından aykırı oldukları gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açmak; TBMM seçimlerinin yenilenmesine karar vermek.

Cumhurbaşkanı'nın yargı ile ilgili görev ve yetkileri şunlardır: Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Başsavcıvekilini, Askeri Yargıtay üyelerini, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmek.

Artırılan görev ve yetkileri içinde Cumhurbaşkanı'nın yürütmeye ilişkin olarak yapacağı görev ve kullanacağı yetkiler şunlardır: Başbakan'ı atamak ve istifasını kabul etmek; Başbakan'ın önerisi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek; gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu'na başkanlık etmek ya da Bakanlar Kurulu'nu başkanlığı altında toplamak; yabancı devletlere Türk devletinin temsilcilerini göndermek, yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek; uluslararası andlaşmaları onaylamak ve yayınlamak; TBMM adına Türk Silahlı Kuvvetleri'nin Başkomutanlığı'nı temsil etmek; Türk Silahlı Kuvvetleri'nin kullanılmasına karar vermek; Genelkurmay Başkanı'nı atamak; Milli Güvenlik Kurulu'nu toplantıya çağırmak ve başkanlık etmek; başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilan etmek ve kanun hükmünde kararname çıkarmak; kararnameleri imzalamak, sürekli hastalık, sakatlık ve kocama nedeniyle belirli kişilerin cezalarını hafifletmek ya da kaldırmak; Devlet Denetleme Kurulu'nun üyelerini ve başkanını atamak, inceleme, araştırma ve denetleme yaptırmak; Yükseköğretim Kurulu üyelerini ve üniversite rektörlerini seçmek.

Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve yasalarda verilen seçme ve atama görevleri ile verilen başka görevleri de yerine getirir ve verilen yetkileri kullanır. Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa ve başka yasalarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır, bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur. Cumhurbaşkanı'nın resen imzaladığı kararlara ve emirlere karşı Anayasa Mahkemesi dahil yargı yerlerine başvurulamaz.

Cumhurbaşkanlığı Konseyi

1982 Anayasası'nın geçici 2. maddesine göre, 12 Aralık 1980 gün ve 2356 sayılı kanunla kuruluşu gösterilen Milli Güvenlik Konseyi, TBMM toplanıp göreve başladıktan sonra, 6 yıllık bir süre için Cumhurbaşkanlığı Konseyi'ne dönüşür ve Milli Güvenlik Konseyi üyeleri, Cumhurbaşkanlığı Konseyi Üyesi sıfatını alırlar. Süre sonunda Cumhurbaşkanlığı Konseyi'nin hukuksal varlığı sona erer. Anayasanın bu hükmüne uygun olarak Milli Güvenlik Konseyi üyeleri olan Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanları ile Jandarma Genel Komutanı 6 yıl süreyle Cumhurbaşkanlığı Konseyi üyesi oldular.

Cumhurbaşkanlığı Genel

Sekreterliği

Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği, Cumhurbaşkanı'na Anayasa ve yasalarla verilen yetkilerin kullanılmasında ve görevlerin yeine getirilmesinde gerekli her türlü hizmeti sağlamak üzere kurulmuştur. Bu konudaki son düzenleme 18 Ağustos 1983 tarih ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'dir. Görevlerinin yürütülmesinde Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan Genel Sekretere bağlı olarak Genel Sekreter yardımcıları, Değerlendirme Başkanlığı ile Özel Kalem Müdürlüğü bulunmaktadır.

Devlet Denetleme Kurulu

Anayasanın 108. maddesine göre, "İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanı'nın isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapar. Silahlı Kuvvetler ve yargı organları Devlet Denetleme Kurulu'nun görev alanı dışındadır."

Dokuz üyeden oluşan Devlet Denetleme Kurulu üyeleri, yüksek öğrenimlerini bitirdikten sonra en az 20 yıl devlet hizmetinde başarıyla çalışmış ve öne çıkmış olan deneyimli kimseler arasından, Cumhurbaşkanı'nca atanır. İki yılda bir DDK üyelerinin üçte biri yenilenir. Kurulun başkanını üyeler arasından Cumhurbaşkanı iki yıl için seçer. DDK'nın işleyişi 1 Nisan 1981 tarihli 2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kanunu ile düzenlenmiştir.

2. Başbakan

Parlamenter rejimlerde başbakan, bakanlar kurulunun başı, hükümet başkanı ve başbakanlık örgütünün başındaki kişidir. Osmanlı İmparatorluğu'nda önceleri vezir-i âzam, daha sonra sadrazâm olarak adlandırılan makam sahipleri doğrudan padişaha karşı sorumluydular. Sadrazam, bu yönüyle, parlamenter sistemdeki başbakandan ayrılık gösterir. Başvekil sözü ilk kez II. Mahmud Dönemi'nde Sadrazam Mehmet Emin Rauf Paşa için kullanıldı (1838). Abdülmecid Dönemi'nde 1839'dan başlayarak sadrazam sözcüğü yeniden başvekil yerine kullanılmaya başlandı. Sadrazamlık ilk kez, 1876'da ilan edilen Meşrutiyet anayasası (Kanunu Esasi) ile bir değişim göstererek temsili sistemin bir konumu durumuna gelmiştir. Bu dönemde başvekil olarak da adlandırılan sadrazam, heyet-i vükela'nın (bakanlar kurulu) başı sayıldı. Başvekilin Meclis-i Mebusan'a karşı sorumlu olması ancak 1909'daki anayasa değişikliği ile gerçekleştirilebilmiştir. 10

TBMM'nin kurulduğu 23 Nisan 1920'de meclis hükümeti sistemine geçildiğinde, hükümetin başındaki kişiye icra vekilleri heyeti reisi denirdi. Cumhuriyetin kurulmasını izleyen dönemin anayasası olan Teşkilat-ı Esasiye Kanunu'nda (1924) başvekil adı yer aldı. 1945 yılında Anayasa Türkçeleştirilirken, başvekil yerine başbakan denildi. 1952 yılında anayasada eski dile dönülerek, bu sözcük yeniden başvekil olarak değiştirildi. Daha sonraki anayasalarda (1961 ve 1982) başbakan adı yeniden kullanılarak dile iyice yerleşti.

Cumhuriyet döneminin her üç anayasasında da (1924, 1961, 1982) başbakan, TBMM'ye karşı sorumludur. Erkler ayrılığının tam anlamıyla belirginleşmediği ve meclis hükümeti sistemi geleneğinin izlerini taşıyan 1924 Anayasası'nda Başbakan, bakanlar arasında "eşitler arasında birinci" (primus inter pares) konumunda görülmüştür. Bu dönemde bakanların TBMM üyesi olma zorunluluğu vardı ve Başbakana gerektiğinde TBMM'den güvenoyu isteme ya da bakanları görevden alma yetkisi tanınmamıştı. 27 Mayıs 1960'a dek süren bu dönemde, Başbakanın Anayasada belirlenmeyen kimi yetkileri kazanması uygulama süreci içinde gerçekleşmiştir.

1961 anayasası daha güçlü bir yürütme organı ve daha güçlü bir başbakan öngörerek, erkler ayrılığı ilkesine ağırlık vermiştir. 1982 anayasası, 1961 anayasasının başbakanla ilgili hükümlerine yeni ekler getirerek onu daha da güçlendirmiştir. Buna göre, Başbakan, Bakanlar Kurulu'nun başı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, Başbakana karşı sorumludur. Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve yasalara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür. Bugünkü durumuyla bakanlar, Başbakana adeta bir sekreter görevini üstlenmişlerdir. Bir partinin tek başına siyasal iktidara sahip olduğu bir ortamda (örneğin Özal Hükümeti) Başbakanın bakanlar üzerindeki bu gücü çok önemli olmaktadır. Başbakan, bakanlarının gerektiğinde azlini Cumhurbaşkanı'ndan isteyebilmektedir. Azil işlemi ilk kez Özal Hükümeti Dönemi'nde Maliye ve Gümrük Bakanı Vural Arıkan'ın Başbakan'ın istemi üzerine, Cumhurbaşkanı'nca görevden alınmasıyla yaşanmıştır. Koalisyon iktidarlarında ise Başbakan bu gücünü önemli ölçülerde yitirmekte, kendi partisinden olmayan bakanlara karşı fazla etkili olamamaktadır.

Son yıllarda çeşitli düzenleme ve yapılandırma çalışmalarıyla inanılmaz bir büyüklüğe erişen ve adeta bir büyük hizmet bakanlığı görüntüsü alan Başbakanlığın, bakanlıklar arasında işbirliği sağlamak, Hükümet'in genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek, devlet örgütünün düzenli çalışmasını sağlamak, Anayasa ve yasalarla Başbakan'a verilmiş görevleri yapmak olarak tanımlanan işlevleriyle sınırlı bir boyuta indirgenmesi gerekmektedir.

Bu çerçeve içinde, yalnızca, merkezi yönetim boyutunda bakanlıklar ve öteki kuruluşlar arasında eşgüdüm sağlamayı amaçlayan kuruluşlar; doğrudan belli bir bakanlıkla ilgisi kurulamayan ve hizmetleriyle merkezi yönetim örgütlerinin ve bakanlıkların çoğunluğunu yararlandıran kuruluşlar; bakanlıklara bağlanabilir olmakla birlikte, görev alanları açısından bağlanmaları açık bir sakınca gösteren kuruluşlar Başbakanlığa bağlanmalı ya da onunla ilgilendirilmeli, bu ilkelere uymayan merkezi yönetim birimleri bakanlıklara bağlanmalı ya da onlarla ilgilendirilmelidir. Ancak, bu konuyla ilgili olarak yıllardan beri çeşitli raporların önerilerine karşın hükümetler, Başbakanlık yapısı içinde özellikle müsteşarlıklar biçiminde örgütlenmelere gitmekten geri durmamaktadırlar. Bu alanda son örnekler Başbakanlık yapısında kurulan Hazine, Dış Ticaret, Gümrük, Denizcilik, Konut müsteşarlıklarıdır.

3056 sayılı kanuna göre Başbakanlık merkez örgütünün ana hizmet birimleri şunlardır: Kanun ve Kararlar, Personel ve Prensipler, Mevzuatı Geliştirme ve Yayın, Devlet Arşivleri, Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlükleri; Güvenlik İşleri, Dış İlişkiler, Ekonomik ve Mali İşler, Sosyal ve Kültürel İşler, İdareyi Geliştirme, Bilgi İşlem, İnsan Hakları Başkanlıkları. Yardımcı birimler şunlardır: Bakanlar Kurulu Sekreterliği; İdari ve Mali İşler, Halkla İlişkiler Daire Başkanlıkları; Savunma Sekreterliği; Özel Kalem Müdürleri; Koruma Müdürlüğü. Danışma ve Denetim birimleri şunlardır: Teftiş Kurulu Başkanlığı; Başbakan Müşavirleri; Hukuk Müşavirliği; Başbakanlık Müşavirleri; Basın Müşavirleri.

3. Bakanlar Kurulu

I. ve II. Meşrutiyet Dönemlerinin anayasası olan Kanunu Esasiye göre, sadrazam ve vekiller, Padişahça ve onun güvendiği kişiler arasından, Meclis-i Mebusan içinden ya da dışından seçilerek atanırdı. Sadrazam ve Meclis-i Vükela Padişah'a karşı sorumluydu. Sadrazam, kurulda görüşülen konular hakkında bilgi verir, onun onayını aldıktan sonra kararı yürürlüğe koyardı. Meclis hükümeti sistemini benimsemiş olan TBMM, kuruluşundan iki gün sonra çıkardığı 5 sayılı kararda, "kuvve-i icraiye teşkiline karar verildi" demektedir. 2 Mayıs 1920'de çıkarılan 3 sayılı kanun ile de "on bir zattan mürekkep bir İcra Vekilleri Heyeti" kurulduğu belirtilmektedir. Vekiller, TBMM'ce kendi üyeleri arasından tek tek seçiliyordu. Meclis Başkanı, Heyetin de başkanıydı. TBMM Başkanı, İcra Vekilleri Heyeti'nin doğal başkanlığını sürdürmekle birlikte, Heyet kendi içinden birini başkan olarak seçebiliyordu (heyet-i vekile reisi). 1921 anayasasıyla getirilen sistem, bir ölçüde, 1924 Anayasası ile de sürdürülmüştür. Buna göre, "yasama yetkisi ve yürütme erki Büyük Millet Meclisi'nde belirir ve onda toplanır" (m. 5). "Meclis, yürütme yetkisini kendi seçtiği Cumhurbaşkanı ve onun tayin edeceği Bakanlar Kurulu eliyle kullanır. Meclis, Hükümeti her vakit denetleyebilir ve düşürebilir" (m. 7). 1924 anayasasına göre hükümetin TBMM'den güvenoyu alması gerekmekteydi. Yasamanın, yürütmeye karşı olan bu üstünlüğü, zayıflatılarak da olsa, 1961 anayasası ile de sürdürülmüştür. Erkler ayrılığı ilkesi 1982 anayasası ile daha belirgin duruma getirilmiştir.

Yürürlükteki anayasaya göre, Cumhurbaşkanı'nca TBMM üyeleri arasından atanan Başbakan ve onun TBMM üyeleri arasından ya da milletvekili seçilme yeterliğine sahip olanlar arasından seçtiği ve yine Cumhurbaşkanınca atanan bakanlar, birlikte, Bakanlar Kurulu'nu oluşturur. Bakanlar Kurulu'nun başı Başbakan olmakla birlikte, Cumhurbaşkanı, gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu'na başkanlık edebilir ya da Bakanlar Kurulu'nu başkanlığı altında toplantıya çağırabilir.

Bakanlar Kurulu'nun göreve başlayabilmesi için, programının TBMM'de okunması ve güvenoyu alması gerekir. Başbakan, gerekli gördüğü durumlarda, görev sırasında da TBMM'den güven isteyebilir. Başbakanın çekilmesi, Bakanlar Kurulu'nun, göreve başlarken ya da görev sırasında güvensizlik oyuyla düşürülmesi durumlarında, 45 gün içinde yeni Bakanlar Kurulu kurulamaz ya da kurulmasına karşın güvenoyu alamazsa, Cumhurbaşkanı TBMM Başkanına danışarak, seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Seçimlerin yenilenmesine karar verildiğinde, Bakanlar Kurulu çekilir ve Cumhurbaşkanı Geçici Bakanlar Kurulu'nu kurmak üzere bir Başbakan atar. Geçici Bakanlar Kurulu'na, TBMM içindeki ya da dışındaki bağımsızlardan olmak üzere Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanları ile siyasal parti gruplarından oranlarına göre üye alınır.

Devlet Planlama Teşkilatı'nın ve Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nün öncülüğüyle 1961 yılından beri zaman aralıklarıyla yeniden düzenlemeye dönük çalışmalar yapılmıştır. Bütün bu çalışmaların sonunda hazırlanan raporlarda merkezi yönetimin örgütlenmesinde ve işleyişinde görülen aksaklıklar ve eksikliklere dikkat çekilerek, öneriler geliştirilmiştir. Bunlar arasında Bakanlar Kurulu ve Başbakanlıkla ilgili görüşler ve öneriler özel önem taşımaktadır. Bu raporların saptamaları da göstermektedir ki Bakanlar Kurulu'nun, daha alt düzeylerde alınabilecek türden kararları almak zorunda bırakılması iş yükünü artırmaktadır. Bu nedenle bir Bakanlar Kurulu Genel Sekreterliği de oluşturularak, Bakanlar Kurulu'nun hukuksal çerçevesinin yeniden çizilmesi ve doğrudan Hükümetin ortak sorumluluğuna ve genel siyasetin yürütülmesine ilişkin olan ya da daha alt düzeylerde sonuçlandırılamayacak türden işlemler ya da eylemlerle ilgili kararların Bakanlar Kurulu'nca alınması uygun olacaktır. Böylece Bakanlar Kurulu kararına gerek duyulmayan işler, niteliklerine göre, bakanlıklararası eşgüdüm, doğrudan ilgili bakanlık, Bakanlık-Başbakanlık ilişkisi içinde sonuçlandırılabilecektir.

4. Devlet Bakanları ve

Bakanlıklar

Bir başka önemli konu da devlet bakanlarının görevlerinin boyutlarına ilişkindir. Devlet Bakanlarının görevleri, özel önem taşıyan konular ile Hükümet ve TBMM arasındaki ilişkilerde Başbakana yardım etme, çeşitli konularda Hükümet içi eşgüdüm sağlama, bilgi ve deneyimleriyle Hükümetin alacağı kararlarda Bakanlar Kurulu üyelerine yardımcı olma konularıyla sınırlandırılmaktadır. Tanımı gereği belli kamu hizmetlerinin yürütülmesi görevinin verilmemesi gereken devlet bakanlarına, 1946 tarihinde çıkarılmış bulunan 4951 sayılı bakanlıkların kuruluşu hakkındaki yasaya dayanarak ve bu tarihten başlayarak, Başbakanlığa bağlı kimi dairelerle kimi kamu kurum ve kuruluşları bağlanmaya başlanmıştır. Şimdiki durumda devlet bakanları, tanımda belirtilen görevler yanında hükümetle iktidar partisi ya da partilerinin genel merkezleriyle ilişkilerinde eşgüdümün sağlanması ve Başbakanlık bağlı ve ilgili kuruluşlarının yönetimleriyle de ilgili kılınmışlardır. Bu görünüşleriyle kimi devlet bakanları, kendilerine bağlanmış olan müsteşarlıklar yoluyla (ör. Hazine, Dış Ticaret, Denizcilik, Gümrük, son olarak kurulan Konut) hizmet bakanlarının konumuna yakın bir konuma gelmişler ve adeta sessizce yeni hizmet bakanlıkları kurulmuştur. Böylece özellikle son yıllarda, Türk yönetim sisteminde devlet bakanları yerine devlet bakanlıklarından söz edilmeye başlanmıştır Son yıllarda çeşitli düzenleme ve yapılandırma çalışmalarıyla inanılmaz bir büyüklüğe erişen ve adeta bir büyük hizmet bakanlığı görüntüsü alan Başbakanlığın, bakanlıklar arasında işbirliği sağlamak, Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek, devlet örgütünün düzenli çalışmasını sağlamak, Anayasa ve yasalarla Başbakana verilmiş görevleri yapmak olarak tanımlanan işlevleriyle sınırlı bir boyuta indirgenmesi gerekmektedir. Bu çerçeve içinde, yalnızca, merkezi yönetim boyutunda bakanlıklar ve öteki kuruluşlar arasında eşgüdüm sağlamayı amaçlayan kuruluşlar; doğrudan belli bir bakanlıkla ilgisi kurulamayan ve hizmetleriyle merkezi yönetim örgütlerinin ve bakanlıkların çoğunluğunu yararlandıran kuruluşlar; bakanlıklara bağlanabilir olmakla birlikte, görev alanları açısından bağlanmaları açık bir sakınca gösteren kuruluşlar Başbakanlığa bağlanmalı ya da onunla ilgilendirilmeli, bu ilkelere uymayan merkezi yönetim birimleri bakanlıklara bağlanmalı ya da onlarla ilgilendirilmelidir. Ancak, bu konuyla ilgili olarak yıllardan beri çeşitli raporların önerilerine karşın hükümetler, Başbakanlık yapısı içinde özellikle müsteşarlıklar biçiminde örgütlenmelere gitmekten geri durmamaktadırlar. Bu alanda son örnekler Başbakanlık yapısında kurulan Hazine, Dış Ticaret, Gümrük ve Denizcilik, Konut müsteşarlıklarıdır. Yönetimde iyice yerleşmeye başlayan "Devlet Bakanlığı" kavramı kullanılmayarak, Devlet Bakanları, Başbakanlığa bağlı ve Başbakanlıkla ilgili kuruluşların yürütme görevlerinden değil, bunların ancak merkezi eşgüdüme dönük konulardaki genel gözetimlerinden sorumlu olmalıdırlar. Böylece bu tür kuruluşların Devlet Bakanlarına bağlanmasından kaçınılmalıdır.

Bakanlıkların kurulması, birleştirilmesi, bölünmesi, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve örgütlenmeleri 27 Eylül 1984 tarihinde çıkarılmış bulunan 3046 sayılı yasayla düzenlenmiştir. 3046 sayılı yasa, devlet bakanlarının sayısını en çok 7 ile sınırlandırmıştı. Daha sonra yapılan değişikliklerle bu sayı önce 15'e sonra da 20'ye çı­karılmıştır. Yasanın devlet bakanlarına ilişkin olarak tanımladığı görevlerin hukuksal nitelikleri değerlendirildiğinde, bu bakanlara hizmet birimlerinin bağlanması olanaksız görünmektedir. Ancak koalisyonların sık sık gündeme gelmesi nedeniyle devlet bakanlarının sayısı da artmaktadır. 2001 yılı sonu itibariyle 18 devlet bakanı bulunmaktadır ve bu sayı 17 olan hizmet bakanlıklarının sayısından çoktur.11

3046 sayılı kanun bakanlıkların içinde yer alan birimleri genel olarak ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri ile yardımcı hizmet birimleri olarak üç kümede toplamıştır. Bakanlıkların kuruluş yasaları bu kanunda gösterilen tipe uygun olarak düzenlenmektedir.12 Danışma ve denetim birimleri olarak Teftiş Kurulları, Araştırma Planlama ve Koordinasyon Kurulları, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirlikleri, Bakanlık Müşavirleri; yardımcı birimler olarak Personel, Eğitim, İdari ve Mali İşler Daireleri, Savunma Sekreterlikleri sayılabilir.

Bakanlık bağlı kuruluşları, bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere bakanlığa bağlı olarak özel olarak kurulan genel bütçe içinde ayrı bütçeli, katma bütçeli ya da özel bütçeli kuruluşlardır. Bunların da taşrada bölge, il, ilçe kuruluşları ile doğrudan kendine bağlı kuruluşları olabilir.

Adalet Bakanlığı

Bu bakanlık 1878 (1294) yılında kurulmuş, ancak kuruluş belgesi 2 Mayıs 1911 (1327) tarihinde çıkarılan "Adliye ve Mezahip Nizamname-i Dahilisi" olmuştur. Bakanlığın görevi, adalet hizmetlerinin planlanması, yürütülmesi, eşgüdümü ve denetlenmesi ile hizmetlere ilişkin her türlü yönetsel çalışmaları kapsamaktadır. Adli Tıp Kurumu Başkanlığı bu bakanlığın bağlı kuruluşudur.

Milli Savunma Bakanlığı

II. Mahmud Dönemi'nde "Seraskerlik" adıyla kurulmuş (1826), İkinci Meşrutiyette "Harbiye Nazırlığı" adını almıştır (1908). 2 Haziran 1920'de "Müdafaa-i Milliye Vekaleti" adını alan bakanlık, 3 Ocak 1929'da "Milli Müdafaa Vekaleti", 16 Nisan 1945'te "Milli Savunma Bakanlığı" olmuştur. Genelkurmay Başkanlığı, 30 Mayıs 1949 tarih ve 5398 sayılı kanun ile bu bakanlığa bağlanmış ve bu durum 1961 anayasası yürürlüğe girinceye kadar sürmüştür. Savunma Sanayii Müsteşarlığı, Harita Genel Komutanlığı, İlaç Fabrikası Komutanlığı bu bakanlığın bağlı kuruluşlarıdır. Askeri Yargıtay Başkanlığı, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi ile TUSAŞ Genel Müdürlüğü ise ilgili kuruluşlardır.

İçişleri Bakanlığı

Tanzimat öncesi kurulan "Sadrazam Kethüdalığı" daha sonra 1835 yılında "Mülkiye Nezareti", 1837 yılında da "Dahiliye Nezareti" haline dönüşmüştür. TBMM Hükümeti kurulduktan sonra 2 Mayıs 1920 tarihli 2 sayılı "İcra Vekilleri Heyeti'nin Suret-i Teşekkülü Hakkında Kanun" ile "Dahiliye Vekaleti" adıyla yeniden örgütlenmiştir. Bakanlık, yurdun iç güvenliğini, kamu düzenini, kişi hak ve özgürlüklerini, sınır ve karasularımızın güvenliğini kendisine bağlı olan Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı ile korumakla yükümlüdür. Bakanlık, kamu hizmetlerinin taşrada verimini, etkisini artırmak ve bu amaçla mülki yönetim bölümlerini oluşturmak ve yerel yönetimlerin merkezi yönetim ile ilişkilerini düzenlemek görevleri yanında, nüfus sicillerinin tutulmasını sağlamak, yurttaşlık işlemlerini yürütmek, yurdun sivil savunmasını sağlamakla da yükümlüdür.

Dışişleri Bakanlığı

Dışişleri Bakanlığı'nın temeli Osmanlının "Reis-ül Küttaplık" kurumuna dayanmaktadır. II. Mahmud Dönemi'nde Reis-ül Küttaplığın yerini "Umur-u Hariciye Nezareti" almıştır. Daha sonra Hariciye Vekaleti adını alan bakanlık, 14 Ocak 1938 tarihinde çıkarılan kuruluş yasasıyla Dışişleri Bakanlığı adıyla örgütlenmiştir.

Maliye Bakanlığı

1837 yılında "Umur-u Maliye Nezareti" adıyla kurulmuştur. Cumhuriyet dönemi örgütlenmesi 1936 gün ve 2996 sayılı kuruluş kanunuyla sağlanmıştır. 1983 yılında Özal Hükümeti Dönemi'nde bir süre Gümrük ve Tekel Bakanlığı'yla birleştirilerek Maliye ve Gümrük Bakanlığı adını almıştır. Gümrük İdaresi daha sonra bir müsteşarlık olarak Başbakanlığa bağlanınca adı yine Maliye Bakanlığı olmuştur. Yine Özal Hükümeti Dönemi'nde bakanlık yapısı içinde bulunan "Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği" bu bakanlıktan alınmış, Ticaret Bakanlığı'ndan alınan Dış Ticaret Genel Müdürlüğü ile birlikte Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı adıyla Başbakanlığa bağlanmıştır. Bu müsteşarlık kısa bir süre sonra bölünerek Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı adlarıyla iki ayrı müsteşarlık kurulmuştur.

Bakanlığın merkez örgütünde Gelirler, Bütçe ve Mali Kontrol, Milli Emlak, Muhasebat, Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlükleri ile Maliye Teftiş Kurulu ve Hesap Uzmanları Kurulu Başkanlıkları bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı, yurt düzeyinde genel hizmetlerini il ölçeğinde kurulan "defterdarlık" adı altında yapar. İlçelerde "mal müdürlüğü" adıyla örgütlenir. Defterdarlığın bağlı birimleri, gelir müdürlüğü, vergi dairesi müdürlükleri, saymanlık müdürlüğü, mal müdürlüğü, milli emlak müdürlüğü, kontrol memurlarıdır. Bakanlığın illerde Hazine ile ilgili davaları yürüten muhakemat müdürlükleri de vardır. Muhakemat müdürlükleri bulunmayan illerde bu görev defterdarlığa bağlı hazine avukatlarınca yerine getirilir. Bakanlığın yurtdışında sürekli temsilcilikleri bulunmaktadır. T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü ile Kefalet Sandığı Başkanlığı, Maliye Bakanlığı'nın bağlı kuruluşlarıdır. Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü de ilgili kuruluştur.

Milli Eğitim Bakanlığı

1826 yılında kurulan "Evkaf-ı Hümayun Nezareti", Tanzimata dek eğitim ve öğretim işlerini yürütmüştür. Tanzimatta "Mekatüb-i Umumiye Nezareti" kurulmuş ve genelde vakıflarca yürütülen eğitim ve öğretim işleri buraya bağlanmıştır. Islahat Fermanı ile 1856 yılında "Maarif-i Umumiye Nezareti" kurulmuştur. TBMM Hükümeti Dönemi'nde 4 Mayıs 1920'de "Maarif Vekaleti" kurulmuş, 1926 yılında da kuruluş yasası çıkarılmıştır. 1971 yılında kimi genel müdürlükler bakanlıktan alınarak Kültür Bakanlığı oluşturulmuştur. Özal Hükümeti Dönemi'nde birara Gençlik ve Spor Bakanlığı ile birleştirilmişse de sonra gençlik ve spor hizmetleri bir genel müdürlük olarak Başbakanlığa alınmıştır.

Milli Eğitim Bakanlığı, ulusal eğitim-öğretim politikalarını belirleyerek, yurttaşların bu politikalara uygun olarak yetiştirilmesini okulöncesi ve okuliçi eğitim ve öğretimle sağlayacak biçimde yurtiçinde ve yurtdışında okullar ve kurumlar açar. Bakanlık hizmet ve çalışmalarını merkez, yurtiçi ve yurtdışı örgütleriyle yürütür. Bakanlık yurt içinde iller düzeyinde Milli Eğitim Müdürlükleri, yurt dışında eğitim ataşelikleri biçiminde örgütlenmiştir. Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü, bu bakanlığın bağlı kuruluşudur.

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı

1881 yılında "Nafia Nezareti" adıyla kurulmuştur. Daha sonra Nafia Vekaleti adını almıştır. Bakanlığın ilk kuruluş yasası 1934 yılında çıkmıştır. Bakanlık, Özal Hükümeti Dönemindeki yeniden düzenleme ile İmar ve İskan Bakanlığı ile birleştirilerek şimdiki adını almıştır. Bakanlık yurtiçinde iller düzeyinde müdürlükler olarak örgütlenmiştir. Karayolları Genel Müdürlüğü Bakanlığa bağlı katma bütçeli bir kuruluştur. İller Bankası Genel Müdürlüğü de Bakanlığın ilgili kuruluşudur.

Sağlık Bakanlığı

Osmanlı İmparatorluğu'nda çağdaş tıp eğitimi 1827 yılında başlamıştır. 1839 yılında "Beynelmilel Tıp Meclisi" kurulmuştur. Bu meclisin yerine, 1878'de "Cemiyet-i Tıbbiye-i Mülkiye" kurulmuş, bu meclisin adı 1906'da "Meclis-i Maarifi Tıp", 1908'de de "Meclis-i Umur-u Tıbbıye-i Mülkiye ve Sıhhiye-i Umumiye" adını almış, görev ve yetkiler yönünden genişletilmiştir. Aynı yıl içinde kaldırılan bu meclisin yerine Dahiliye Nezaretine bağlı "Sıhhiye Müdüriyet-i Umumiyesi" kurulmuştur, daha sonra 1914'de de Dahiliye Nezareti'nin adı "Dahiliye ve Sıhhiye Nezareti" olmuştur.

TBMM Hükümeti Dönemi'nde 2 Mayıs 1920'de 3 sayılı yasayla "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti" kurulmuştur. Bakanlığın görevleri 1930 yılında çıkarılan "Umumi Hıfzısıhha Kanunu" ile belirlenmiştir. İlk kuruluş yasası ise 1936 yılında çıkarılan "Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı Teşkilat ve Memurin Kanunu" olmuştur. 1983 yılında yapılan yeniden düzenlemeler çerçevesinde bakanlığın sosyal yardım konusundaki görevleri buradan alınarak, önemli bir bölümü yeni oluşturulan ve Başbakanlığa bağlanan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü'ne bir bölümü de Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na verilmiş, bakanlığın adı da "Sağlık Bakanlığı" olarak değiştirilerek, yeniden kurulmuştur.

Bakanlığın bağlı kuruluşları Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü ile Refik Saydam Hıfzısıhha Merkezi Başkanlığı'dır. Bakanlık illerde Sağlık Müdürlükleri ile Hükümet Tabiblikleri olarak örgütlenmiştir. Bakanlığın yurt düzeyine yayılmış, çok sayıda sağlık ocakları, sağlık evleri, hastaneleri, dispanserleri, araştırma birimleri, labaratuarları, sağlık personeli yetiştiren eğitim kurumları bulunmaktadır.

Ulaştırma Bakanlığı

1939 öncesinde ulaştırma ve iletişim hizmetleri Nafia ve İktisat Vekaleti'nce yürütülmekte iken, bu tarihte Ulaştırma Bakanlığı oluşturulmuştur. Bakanlığın adı birara Münakalat Vekaleti olarak da kullanılmıştır. Bakanlığın kara ulaştırması, demiryolu ulaştırması, sivil havacılık, limanlar, haberleşme alanlarında görevleri vardır. Bakanlığın bağlı kuruluşu Telsiz Genel Müdürlüğü'dür. İlgili kuruluşlar ise Posta İşletmesi, TCDD İşletmesi, Devlet Hava Meydanları İşletmesi, Türk Telekomünikasyon Genel Müdürlükleridir.

Tarım ve Köyişleri Bakanlığı

1838 yılında "Ziraat ve Sanayi Meclisi" kurularak eyalet ve sancaklara birer "ziraat müdür vekili" atanmış­tır. Tarım hizmetleri, 1920-1923 döneminde İktisat ve Ziraat Vekaleti içinde görülmüştür. 1924 yılında 432 sayılı yasayla Ziraat Vekaleti kurulmuştur. Daha sonra 1931 tarihinde bakanlığın adı "Tarım Bakanlığı" olarak değiştirilmiştir. 1937 yılında 3203 sayılı kuruluş yasasıyla bakanlığın adı bu kez Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yapılmıştır. Bakanlık, 1980 yılında Orman Bakanlığı ile birleştirilerek her iki bakanlık Tarım ve Orman Bakanlığı adıyla yeniden örgütlenmiştir. 1983 yılında yapılan yeniden düzenleme çalışmalarında Köyişleri Bakanlığı kaldırılarak bir kısım birimleri Tarım Bakanlığı içine alınmış Bakanlığın adı önce Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığı olarak değiştirilmiş, daha sonra Orman Bakanlığı yeniden ayrı bir bakanlık olarak örgütlendirilmiş ve bakanlığın adı bu kez Tarım ve Köyişleri Bakanlığı olmuştur. Ancak daha sonra Tarım ve Köyişleri Bakanlığı yapısı içinde yer alan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü 1984 yılında buradan alınarak Başbakanlığa bağlanmıştır.

Bakanlığın bağlı kuruluşları Tarım Reformu Genel Müdürlüğü ile Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğü'dür. İlgili kuruluşlar ise Tarım İşletmeleri, Toprak Mahsulleri Ofisi, Türkiye Zirai Donatım Kurumu Genel Müdürlükleri ile Tarım Kredi Kooperatifleri Merkez Birliği'dir.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı

Cumhuriyetin kuruluşundan 1945 yılına dek çalışma yaşamının düzenlenmesi görevi İktisat Vekaletine verilmişti. Bu tarihte Çalışma Bakanlığı kurulmuştur. Daha sonra 12 Aralık 1974 tarihinde 4-1104 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tezkeresi ile Sosyal Güvenlik Bakanlığı kurulmuştur. 1983 yılında başlatılan yeniden düzenleme çalışmaları çerçevesinde bu iki bakanlık Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı adıyla 13 Aralık 1983 tarihinde birleştirilmiştir.

Bakanlığın taşra kuruluşları olarak Ankara'da bir İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Enstitüsü ile dört ilde İŞGÜM laboratuarları vardır. Ayrıca 24 Bölge Çalışma Müdürlüğü bulunmaktadır. Bakanlık yurtdışında 13 ülkede Çalışma ve Sosyal Güvenlik Müşavirlikleri ile 10 ülkede toplam 26 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Ataşelikleri kurmuştur. Bağ-Kur, İş Kurumu, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlükleri Bakanlığın bağlı kuruluşlarıdır.

Sanayi ve Ticaret Bakanlığı

2 Mayıs 1920 tarihinde Türkiye'de sanayi dahil her türlü ekonomik işleri yürütmek üzere İktisat Vekaleti kurulmuştu. 5 Mart 1924 tarih ve 432 sayılı yasayla bakanlık ikiye ayrılmış, Ziraat Vekaleti ve Ticaret Vekaleti olmak üzere iki ayrı bakanlık kurulmuştur. İki bakanlık 1931'de yeniden birleşerek İktisat Vekaleti'ni oluşturmuşlardır. Sanayi, maden ve iş yaşamıyla ilgili konular yine bu bakanlığın ilgi alanına girmekteydi. 1945'te ayrılmış, Turizm Bakanlığı yeniden kurulmuştur. Çalışma Bakanlığı kurularak çalışma yaşamına ilişkin konular bu bakanlıktan alındı, bakanlığın adı bu kez Ekonomi Bakanlığı olarak değiştirildi. 1949 yılında Ekonomi ve Ticaret Bakanlığı adıyla yeni bir bakanlık oluşturuldu. Daha sonra 1949 yılında İşletmeler Bakanlığı kurularak sanayi, madenler ve bunlara ilişkin konular bu bakanlığa verildi. İşletmeler Bakanlığı, 22 Mayıs 1957 tarih ve 6973 sayılı yasa ile Sanayi Bakanlığı'na dönüştürüldü. Mart 1971'de Sanayi ve Ticaret Bakanlıkları birleştirilerek, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı oluşturuldu. Aynı yılın Aralık ayında bu bakanlık kaldırılarak yerine Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile Ticaret Bakanlığı kuruldu. 1983 yılında Sanayi ve Ticaret Bakanlığı adıyla yeniden sanayi ve ticaret işlevleri aynı çatı altında toplanmış oldu. Ticaret Bakanlığı'nın dış ticarete ilişkin görevleri Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Dış Ticaret Müsteşarlığı'nca yerine getirilmektedir.

Bakanlığın taşra örgütü illerde Sanayi ve Ticaret İl Müdürlüğü olarak oluşturulmuştur. Türk Patent Enstitüsü bakanlığın bağlı kuruluşudur. İlgili kuruluşlar ise İstanbul Gübre Sanayii A.Ş., Türkiye Çimento ve Toprak Sanayii A.Ş, Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş., Sümer Halı A.Ş. Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu, Selüloz ve Kağıt İşletmeleri, Türkiye Gübre Sanayii Genel Müdürlükleri; Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığıdır.

Enerji ve Tabii Kaynaklar

Bakanlığı

25 Aralık 1963 tarihinde 4/400 sayılı kararla kurulmuş olan bakanlık, ülkenin, maden, su, petrol, enerji gibi doğal kaynaklarının kamu yararına kullanılabilmesini ve bu kaynakların geliştirilmesini ve işletilmesini amaçlamaktadır.

Bakanlığın taşra kuruluşu yoktur. Bağlı kuruluşları, Elektrik İşleri Etüt İdaresi, Devlet Su İşleri, Petrol İşleri Genel Müdürlükleridir. İlgili kuruluşlar ise Boru Hatları ile Petrol Taşıma A.Ş., Türkiye Elektrik İletim A.Ş., Türkiye Elektrik Üretim A.Ş., Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş., Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu, Türkiye Petrolleri A.O. Genel Müdürlükleridir.

Kültür Bakanlığı

13 Temmuz 1971'de 4/553 sayılı Cumhurbaşkanlığı tezkeresi ile kurulmuştur. 25 Kasım 1981'de Turizm ve Tanıtma Bakanlığı ile birleştirilerek, adı Kültür ve Turizm Bakanlığı olmuştur. Daha sonra 1983'te bu iki bakanlık ayrılmış, Kültür Bakanlığı yeniden oluşturulmuştur. Bakanlığın kuruluş KHK'sı 1989 tarihlidir.

Bakanlık taşrada il kültür müdürlükleri olarak örgütlenmiştir. İllerde ve ilçe, bucak ve köylerde müze, kütüphane, güzel sanatlar galerisi, kültür merkezi gibi kuruluşlara ve düzenlenmiş ören yerlerine sahiptir. Bakanlığın ayrıca doğrudan merkeze bağlı kültür merkezleri, müzeler, senfoni orkestraları, resim ve heykel müzeleri, müzik koroları ve toplulukları, koruma kurulları bulunmaktadır. Bakanlığın bağlı kuruluşları, Devlet Tiyatroları ile Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlükleridir. Yedi ilde döner sermaye işletmeleri bulunmaktadır. Yurtdışında da kültür müşavirlikleri ve kültür ataşelikleri olarak örgütlenmiştir.

Turizm Bakanlığı

Önce Basın-Yayın Turizm Bakanlığı, sonra da Turizm ve Tanıtma Bakanlığı adını alan bakanlık, 25 Kasım 1957 tarih ve 4/452 sayılı kararla kurulmuştur. 1981'de Kültür Bakanlığıyla birleştirilerek Kültür ve Turizm Bakanlığı oluşturulmuştur. 1983'te bu iki bakanlık ayrılmış, Turizm Bakanlığı yeniden kurulmuştur. Bakanlığın kuruluş KHK'sı 1989'da çıkarılmıştır.

Bakanlık illerde İl Turizm Müdürlükleri, il merkezi ve ilçelerde Turizm Danışma Müdürlüklerine sahip olup, doğrudan merkeze bağlı Turizm Eğitim Merkezi Müdürlükleri de vardır. Yurtdışında tanıtma müşavirlikleri ve tanıtma ataşelikleri olarak örgütlenmiştir.

Orman Bakanlığı

Tarım ve Köyişleri Bakanlığı'nı anlatırken bu bakanlık hakkında da bilgiler verilmiştir. Bakanlığın kuruluş tarihi 7 Ağustos 1991'dir. Kuruluş yasası ise 1992'de çıkmıştır. Bakanlık taşrada böge müdürlükleri olarak örgütlenmiştir. Ayrıca doğrudan merkeze bağlı Ormancılık Araştırma ve Orman Toprak Labaratuar Müdürlükleri bulunmaktadır. Orman Genel Müdürlüğü, bakanlığın bağlı kuruluşudur.

Çevre Bakanlığı

9 Ağustos 1991 tarihinde 443 sayılı KHK ile kurulmuştur. Daha önce Başbakanlığa bağlı olarak Çevre Genel Müdürlüğü ve Çevre Müsteşarlığı olarak örgütlenmişti. Bakanlık taşrada il çevre müdürlükleri olarak örgütlenmiştir. Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı bağlı kuruluşudur.

5. Merkezdeki Yardımcı

Kuruluşlar

Hükümetçe ya da bakanlıklara yardımcı olmak üzere merkezde kurulmuş olan başlıca yardımcı kuruluşlar olarak Milli Güvenlik Kurulu, Devlet Planlama Teşkilatı, Danıştay ve Sayıştay sayılabilir.

Danıştay ve Sayıştay

Danıştay ve Sayıştay'ın sahip oldukları yargısal görevleri yanında yönetsel görevleri de vardır. Bunlardan Danıştay, yürütmenin ve yönetimin karşılaştığı hukuksal güçlüklerde Cumhurbaşkanlığı ya da Başbakanlık aracılığıyla istendiğinde görüş bildirir; yasaların öngördüğü konularda inceleme kararları alır; yasalarla verilmiş olan çeşitli konularda yönetsel kararlar alır. Danıştay'ın yönetsel görevleri İdari Daireler ve İdari İşler Kurulunca yürütülür. Öte yandan, Sayıştay'ın da tescil, uygunluk bildirimi, görüş bildirme gibi yönetsel görevleri vardır.

Milli Güvenlik Kurulu

1982 Anayasası'nın 118. maddesinde 2001 yılında yapılan değişiklikten önce, Milli Güvenlik Kurulu, Cumhurbaşkanı'nın başkanlığında, Başbakan, Genelkurmay Başkanı, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kuvvet Komutanları ve Jandarma Genel Komu­tanından oluşuyordu. Milli Güvenlik Kurulu'nun bu yapısıyla demokratik devlet anlayışıyla uyuşup uyuşmadığı yoğun tartışmalara neden olmuştur. Avrupa Birliği olası üyeliğimiz nedeniyle içeriden ve dışarıdan yapılan eleştiriler de dikkate alınarak, 2001 yılında yapılan anayasa değişikliğiyle Başbakan yardımcıları ile Adalet Bakanı da katılarak, Kurulun sivil üye sayısı artırılmıştır. Bu seçilmiş ve atanmış görevliler eşit oy hakkına sahiptirler. Gerektiğinde görüşülecek konuyla ilgili başka bakanlar ve kuruluş yöneticileri de toplantılara, oy hakkına sahip olmaksızın, çağrılı olarak katılabilirler. Milli Güvenlik Kurulu, devletin ulusal güvenlik siyasetinin saptanması ve uygulanması ile ilgili kararların alınması ve gerekli eşgüdümün sağlanması konusundaki görüşlerini Bakanlar Kurulu'na bildirir.

1961 Anayasası'nda da yer alan Milli Güvenlik Kurulu'nun sekreterlik görevlerini yerine getiren Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği 19 Aralık 1962 gün ve 129 sayılı kanunla kurulmuştur. 1982 Anayasası'nın 118. maddesi uyarınca Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği'nin kuruluş, görev, çalışma esas ve usullerini belirleyen 9 Kasım 1983 tarih ve 2945 sayılı Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği Kanunu çıkarılmıştır.

Devlet Planlama Teşkilatı

Anayasa'nın ekonomik, toplumsal ve kültürel kalkınmanın plana göre gerçekleştirilmesi ilkesini yürüten kuruluş olarak Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuştur.

Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı 30 Eylül 1960 tarihinde 91 sayılı yasa ile kurulmuştur. DPT Müsteşarlığı Başbakanlığa bağlı ve genel bütçeye dahil merkezi bir kuruluştur. Türkiye'de kapsayıcı olmayan ve yalnız sanayi kesimini kapsayan ilk plan 1933-1937 dönemini kapsayan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı olmuştur. İkinci Sanayi Planı, İkinci Dünya Savaşı nedeniyle uygulanamamıştır. Kapsayıcı planlama çalışmalarını temel alan planlı kalkınma 1961 ve 1982 anayasaları ile zorunlu kılınmıştır. Devlet Planlama Teşkilatının hazırladığı Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1963-1967 dönemini kapsamaktadır. Yeni yüzyıla ise 2001-2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile girmiş bulunuyoruz. Kalkınma planları, planlı kalkınmanın başladığı yıllarla karşılaştırıldığında, giderek daha az önem verilen belgeler durumuna düşmüşlerdir.

Yüksek Kurullar

Merkezde bakanlıklararası eşgüdümü sağlamak üzere çeşitli yüksek kurullar oluşturulmuştur. Bunlardan başlıcaları olarak, yukarıdaki maddede açıklanan Milli Güvenlik Kurulu, 1925 yılında Şurayı Askeri adıyla kurulmuş olan ve son olarak 17 Temmuz 1982 tarih ve 1612 sayılı yasayla düzenlenmiş bulunan Yüksek Askeri Şura, Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu, Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Yüksek Planlama Kurulu, Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu, İstihdamı Geliştirme Yüksek Koordinasyon Kurulu, Sosyal Hizmetler Danışma Kurulu, Başbakanlık Olağanüstü Hal Koordinasyon Kurulu, Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu, Avrupa Birliği İç Ekonomik ve Teknik Koordinasyon Kurulu, Kriz Koordinasyon Kurulu, İnsan Hakları Üst Kurulu, Yüksek Hakem Kurulu, Küçükleri Muzır Neşriyattan Koruma Kurulu, Güneydoğu Anadolu Projesi Yüksek Kurulu, Özelleştirme Yüksek Kurulu, Karayolu Güvenliği Yüksek Kurulu, Haberleşme Yüksek Kurulu, Ekonomik ve Sosyal Konsey; Yurtdışı Müteahhitlik, Mühendislik ve Mimarlık Hizmetleri Koordinasyon Kurulu, Konut Yüksek Kurulu gibi kurullar sayılabilir.13

Başbakana Karşı Sorumlu ve Başbakanlığa Bağlı Kurum ve Kuruluşlar

Yukarıdaki kurullar dışında, Başbakana karşı sorumlu ve Başbakanlığa bağlı ya da Başbakanlıkla ilgili çeşitli başka kuruluşlar da bulunmaktadır. Anayasa, Başbakana karşı sorumlu bir kuruluş olarak Genelkurmay Başkanlığı'nı saymıştır. Gülhane Askeri Tıp Akademisi de Genelkurmay Başkanlığı'nın bağlı bir kuruluşudur. Başbakana bağlı ya da Başbakanlıkla ilgili kuruluşlar arasında, Hazine Müsteşarlığı ve onun bağlı kuruluşu olan Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü; Dış Ticaret Müsteşarlığı ve onun bağlı kuruluşu olan İhracatı Geliştirme Etüt Merkezi ile ilgili İhracatçı Birlikleri; Gümrük, Denizcilik, Konut, Devlet Planlama Teşkilatı, Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlıkları; Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu14, Aile Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu, Devlet Personel, Diyanet İşleri, Türk Standartları Enstitüsü, Türkiye Atom Enerjisi Kurumu, Özelleştirme İdaresi, Özürlüler İdaresi, Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi, Devlet İstatistik Enstitüsü, Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi, Doğal Afet Sigortaları Kurumu, Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi, Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlıkları; Tapu ve Kadastro, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Kadının Statüsü ve Sorunları, Köy Hizmetleri, Basın Yayın ve Enformasyon, Gençlik ve Spor, Milli Piyango İdaresi, Maden Tetkik ve Arama, Vakıflar, Arsa Ofisi, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlükleri ile Avrupa Birliği Genel Sekreterliği sayılabilir.

Kamu yönetiminde işbirliği ve eşgüdümün istenen düzeyde sağlanabilmesi için, sistem temelinde etkili bir işbirliği ve uyumlu çalışma anlayışı gereklidir. Bu amaçla katılımcı bir karar verme ve yönetim anlayışını sağlayacak düzenlemelere gidilmesi önem taşımaktadır. Bu da kurumsal bağlamda eşgüdümü güçleştiren ya da engelleyen örgütlenme düzeni, iletişim sistemi, planlama ve karar verme düzeniyle ilgili yapısal nedenlerin saptanması ve uygun çözümlerin getirilmesiyle sağlanabilir. Merkezi düzeyde Başbakan ve Bakanlar Kurulu'nun üst düzeyde eşgüdümü sağlaması yanında, bakanlık düzeyinde de eşgüdümün sağlanabilmesi için gerekli kurumsal düzenlemelerin yapılması önem taşımaktadır. Bu noktada, kurumların eşgüdüm için katı bir yapılaşmadan ve zorunlu olmadıkça sürekli birim kurmaktan kaçınmaları gerekir. Bu konuda yeniden düzenlemeye ilişkin çeşitli ra porlarda öneriler geliştirilmiştir.

Merkezi yönetimin ilgi alanına giren ana hizmet grupları arasında ekonomi ve maliye, sanayi, enerji ve madencilik, tarım, eğitim, kültür, sağlık, çevre ve doğa koruma, turizm, bayındırlık ve iskan, ulaştırma, çalışma yaşamı, sosyal güvenlik, din işleri, vakıf işleri sayılabilir. Kuşkusuz merkezi yönetimin bütün hizmetlerini bunların oluşturduğunu söylemek olanaksızdır. Adalet, güvenlik, savunma gibi kimi geleneksel hizmet alanlarını da bu çerçeve içinde düşünmeliyiz. Bu hizmet alanlarının çoğu bakanlık biçiminde örgütlenmiştir.

6. Merkezin Taşrada ve

Yurtdışında Örgütlenmesi

Yüzyılı aşkın bir süreden beri mülki yönetim sistemimizde Fransız mülki yönetim sisteminin etkileri görülmektedir. Fransız sistemine benzer olarak anayasalarımızda yer alan biçimiyle merkezden yönetimin kuruluşu coğrafya durumuna, iktisadi koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere ve iller de daha alt bölümlere ayrılmaktadır. İllerin altındaki bölünme ilçeler ve bucaklar biçimindedir. İl, ilçe ve bucaklarda merkezi yönetimin taşra örgütlenmeleri bulunmaktadır. Bunlar illerde valinin, ilçelerde kaymakamın, bucaklarda bucak müdürünün eşgüdümünde görev yaparlar. İl İdaresi Kanunu bucağı, coğrafya, ekonomi, güvenlik ve yerel hizmetler bakımlarından aralarında ilişki bulunan kasaba ve köylerden oluşan bir yönetim bölümü olarak tanımlamıştır. Bu kanunun yürürlüğe girdiği 1949 yılından bugüne dek geçen süre içinde, bucak örgütlenmesi giderek önemini yitirmiş, tasfiye edilmeye başlanmıştır. Günümüzde 687 bucak bulunmaktadır.

İl yönetiminin başında bulunan valiler, devletin, hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi konumundadırlar ve alt bölünmenin bütünüyle eşgüdümü onların yetki alanına girer. İllerin yönetimi yetki genişliği temeline dayanmaktadır. Cumhuriyetin ilk yıllarından başlayarak günümüze dek valilik kurumu çok önemli işlevleri yerine getirmiştir. Son zamanlarda değişen toplumsal ve iktisadi koşulların ışığında valilik kurumunun da çağın gereklerine göre yeniden ele alınmasının gerekli olduğu konusunda eleştiriler getirilmeye başlanmıştır. Bu eleştiriler, valilik kurumunun artık işlevini yitirme noktasına geldiği, çağdaş toplumsal koşulların gereklerine uyum gösteremediği gibi sert biçimlerde de olabilmektedir. Önerilen çözüm yolları arasında bir uçta valilerin seçimle göreve gelmeleri, öteki uçta valilik kurumunun yetki ve sorumluluklarının artırılması yer almaktadır. Ayrıca bölge valiliği ya da eşgüdümcü valilik sistemleri de önerilmektedir. 1940'lı yıllarda umumi müfettişlik adıyla bir çeşit bölge valiliği sistemine gidilmişse de uzun ömürlü olmamıştır. 12 Eylül 1980 sonrası askeri yönetim döneminde ülkenin 8 bölgeye ayrılarak bölge valiliği sisteminin getirilmesi için çıkarılan bir kanun hükmünde kararname, sivil yönetim döneminde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce yasalaştırılmayarak, daha yürürlüğe girmeden kaldırılmıştır.

Cumhuriyet yönetimine geçildikten sonra, ülkenin yönetsel bölümlenmesinde ilk önemli değişiklik 6 Mart 1924 tarihinde çıkarılan 426 sayılı yasayla yapılmıştır. Bu yasayla livalar kaldırılarak il yapılmış, ayrıca kimi ilçeler de il durumuna getirilmiştir. Daha sonra il yapılan ilçelerin bir bölümü yeniden ilçeye dönüştürülerek yakınındaki illere bağlanmışlardır. 1940'lı yılların başında toplam il sayısı 63'e ulaşmıştır. Bu illere Uşak, Nevşehir, Sakarya, Adıyaman katılarak sayı 1957'de 67'ye ulaşmıştır. Uzun süre bu sayı değişmeden kalabilmişse de 1989'dan başlayarak yeni düzenlemelerle il sayısı artmaya başlamıştır. Bugün sayı 81'e ulaşmıştır ve Hükümet politikaları bu sayının kısa süre içinde 100'ün üzerine çıkarılacağı izlenimini vermektedir. İl sayısındaki bu artışa paralel olarak ilçe sayısında da hızlı bir artış görülmektedir. Cumhuriyetin ilk yıllarında 315 olan ilçe sayısı günümüzde 850'ye ulaşmıştır. Bu sayının yakında 1000'in üzerine çıkacağı görülmektedir. Bu artışlar genelde Anayasada öngörülen ölçütlere bağlanmaktan çok, siyasal tercihlere dayanmaktadır. Bu nedenle konunun bütünüyle yeniden ele alınıp sağlam ilkeler getirilmesi uygun olacaktır.

Bugünkü biçimiyle illerin örgütlenmesine ve yönetimine ilişkin esaslar, 1949 yılında çıkarılan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ile 1984 yılında çıkarılan ve bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen 3046 sayılı çerçeve yasada yer almaktadır. Buna göre, bakanlıkların kuruluş ve örgütlenmesinde işbölümü, eşgüdüm ve denetim temel olarak alınmalıdır. Bu esasa göre kurulacak olan bakanlıklar ve yetkili kılınan bakanlık kuruluşları kuruluş yasalarında gösterilmek koşuluyla taşra ve yurtdışı düzeyinde örgütlenebilmektedir. Taşra örgütleri, vali ve kaymakama bağlı olarak il ve ilçe düzeyinde kurulabildiği gibi, doğrudan merkeze bağlı bölge kuruluşları biçiminde de kurulabilmektedir. Anayasanın verdiği yetkiye dayanarak 196l'den bu yana çeşitli kuruluşlar, taşrada bölgesel örgütlenmeye gitmişlerdir. Böylece amaca uygun olarak kurulmuş ve gerçek gereksinmeleri karşılayan bölge örgütlenmeleri kurulduğu gibi, çok sayıda ve gereksiz bölge kuruluşları da ortaya çıkmış bulunmaktadır. 1989 yılında 40 il ve 2 ilçede, 2 bakanlığın ve 12 bağlı kuruluşun toplam 215 bölge örgütü kurduğu saptanmıştır. Bu sayının daha da arttığı bilinmektedir. Yalnız 1 ili kapsayan bölgeler olduğu gibi, 10 ili kapsayan bölgeler de vardır. Kimi bölgelerin illerde ve ilçelerde alt birimleri bulunmaktadır. Bölgeler bütünüyle il valiliklerinin denetimi dışındadırlar.15

Yapılması gereken nedir? 1991 yılında yayınlanan Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) Genel Raporunun bu yöndeki önerileri şöyledir: Varolan il, ilçe örgütleri korunarak, zaten tasfiye sürecinde olan bucaklar hemen kaldırılmalıdır. Politik amaçlarla yeni illerin oluşturulmasından kaçınılmalıdır. Bölgesel kuruluşların olabildiğince aynı merkezlerde ve aynı illeri kapsayacak biçimde kurulmaları sağlanmalı, kesin zorunluluk olmadıkça bölge örgütlenmesine gidilmemelidir. Bölgesel planlama ve kalkınma bölgeleri söz konusu olduğunda eşgüdüm işlevlerini bölge ölçüsünde tek bir merkezden yürütecek "eşgüdümcü valilik" sistemi de düşünülebilir.Ancak eşgüdümcü valinin karar yetkisi, ilgili proje ölçeğinde ulusal kalkınma planı ve yıllık programlarla sınırlı tutulmalıdır. Ayrıca her yatırım bölgesinde eşgüdümcü valinin başkanlığında bir Planlama ve Eşgüdüm Kurulu görev yapmalıdır.

Yurtdışı kuruluşlarına ilişkin olarak çeşitli kuruluşların yurtdışı temsilciliklerinin büyükelçilere bağlı ve onların eşgüdümünde çalışmaları sağlanmalıdır. Gereksiz yurtdışı temsilcilikler kaldırılarak, yurtdışına atanacak personelde özel nitelikler aranmalıdır.

V. Türkiye'de Yerinden Yönetim

Örgütlenmesi

Yürürlükteki anayasanın 123. maddesi, "İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır" diyerek hizmet yönünden ve yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının kurulmasına olanak sağlamıştır.

1. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim Kuruluşları

Kamu yönetimi sistemimiz, Cumhuriyet dönemi boyunca, kuruluş ve görevleriyle bir bütün oluşturmuştur ve merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına göre örgütlenmiştir. Kimi kamu hizmetlerinin niteliği, bu hizmetlerin genel yönetimin dışında, hizmet yerinden yönetim kuruluşları olarak örgütlenmelerini gerektirmiştir. Bunlar arasında Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu'nu, Yükseköğretim Kurulu'nu ve üniversiteleri, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nü, devletin ekonomik girişimciliğin ürünü olan ve 1930'lu yıllardan beri sayıları ve önemleri artarak büyüyen kamu iktisadi teşebbüslerini, bir ölçüde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını sayabiliriz. Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının kimilerini kısaca tanıtalım.

Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu (TRT)

1961 anayasasının kabulünden önce Türkiye'de radyo yayıncılığı devlet tekelindeydi ve bu durumuyla da iktidardaki siyasal partinin bir yayın organı gibi kullanılıyordu. Bu durumun sakıncalarnın giderilebilmesi için 1961 anayasası radyo ve televizyon yayıncılığının özerk bir kuruluşça yerine getirilmesini öngörmüştür. Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu, radyo ve televizyon hizmetlerinin kurulması, işletilmesi ve yayın yapma işleriyle uğraşan tüzelkişiliğe sahip, özerk bir kuruluştur. TRT, yakın zamanda 1982 anayasasında yapılan değişikliğe dek Türkiye'de radyo ve televizyon yayıncılığı tekelini elinde bulunduruyordu.

Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE)

Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, bilimsel, yönetsel ve mali özerkliğe ve tüzelkişiliğe sahip bir öğretim, araştırma ve yayın kurumudur. 8 Mayıs 1952'de Birleşmiş Milletler ile hükümetimiz arasında imzalanan bir teknik yardım anlaşması ile bölgesel bir proje örgütü olarak kurulmuş, 23 Mart 1953 tarihinde etkinliklerine başlamıştır. 1958 yılında çıkarılan kuru­luş yasasıyla da bir hizmet yerinden yönetim kuruluşu durumuna gelmiştir. TODAİE yönetim kurulunda Enstitü'nün profesör ve doçent öğretim üyelerinin yanında üniversitelerin ve Başbakanlık ile çeşitli bakanlıkların üst düzey temsilcileri yer almaktadır.

Yüksek Öğretim Kurulu (YÖK)

Yükseköğretim Kurulu, 12 Eylül 1980 sonrasında bütün yüksek öğretim kurumlarının üniversiteler çatısı altında birleştirilmesiyle oluşturulan sistemin üzerinde yer alan ve onlara yön vermek üzere kurulmuş bulunan bir üst kuruldur. YÖK, üniversiteler, Bakanlar Kurulu ve Genelkurmay Başkanlığı'nca seçilen ve sayıları, nitelikleri ve seçilme usulleri kanunla belirlenen adaylar arasından rektörlük ve öğretim üyeliğinde başarılı hizmet yapmış profesörlere öncelik vermek suretiyle Cumhurbaşkanınca atanan üyeler ve Cumhurbaşkanınca doğrudan seçilen üyelerden oluşur. YÖK sistemi içinde yer alan üniversiteler yasayla kurulurlar, tüzelkişiliğe ve bilimsel özerkliğe sahiptirler. Anayasa, vakıflarca da devletin gözetim ve denetimine bağlı olan üniversitelerin kurulmasına olanak sağlamıştır. Aralık 2001 itibariyle ikisi üniversite niteliğindeki Yüksek Teknoloji Enstitüsü olarak kurulan 76 devlet ve özel vakıf üniversitesi bulunmaktadır.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)

Giriş bölümünde belirttiğimiz nedenlerle 1930'lu yıllarda kurulmaya başlanan devlet girişimleri günümüzde Kamu İktisadi Teşebbüsleri olarak adlandırılmaktadır. Cumhuriyet öncesi dönemde de özellikle ordu ve sarayın gereksinmelerini karşılamak amacıyla kimi devlet işletmeleri kurulmuştur. KİT sayılabilecek ilk kuruluş, 15. yüzyılda kurulmuş bulunan ve bugünkü Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu'nun temelini oluşturan "Top Asitanesi"dir. 1835'te kurulan Feshane ve Çuha, 1845'te kurulan Hereke İpekli ve Yünlü Dokuma, 1850'de kurulan Bakırköy Pamuklu Dokuma fabrikaları, 1933 yılında kurulan Sümerbank'ın fabrikaları olarak hizmet vermişlerdir. 1923 yılında İzmir İktisat Kongresi'nde alınan kararlar çerçevesinde Osmanlı döneminden devreden tesisler, devletçe işletilmesi amacıyla 19 Nisan 1925'te kurulan Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası'na verilmişti.

Özel girişimciliğin özendirilmesi için 1924 yılında Türkiye İş Bankası, 1926 yılında Emlak ve Eytam Bankası kurulmuş, 1927 yılında Teşvik-i Sanayi Kanunu çıkarılmış olmasına karşın, özellikle Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası'nın yetersiz kalması ve 1929 ekonomik buhranının zorlamasıyla ekonomide devletçilik düşüncesi önem kazanmış ve 1950'ye dek devletçilik politikaları uygulanmıştır. 1932'de Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası kaldırılarak, Bankanın sahip olduğu tesisler Devlet Sanayi Ofisi'ne, bankacılık işlemleri aynı günlerde kurulan Türkiye Sanayi Kredi Bankası'na verilmiştir. Bu iki kuruluş 1933 yılında kaldırılarak, sahip oldukları tesisler ve bankacılık işlemleri yeni kurulan Sümerbank'a devredilmiştir. 1935 yılında maden ve enerji üretimi ve dağıtımı ile bu alanda bankacılık işlemleri yapmak üzere Etibank kurulmuştur. Sümerbank ve Etibank'ın KİT tarihimizde çok önemli yerleri bulunmaktadır.

1950'de iktidara gelen Demokrat Parti hernekadar özel girişim ağırlıklı bir karma ekonomik modeli benimsemişse de 1950-1960 döneminde T.C. Devlet Demiryolları (TCDD), Posta Telgraf ve Telefon (PTT), Denizcilik Bankası T.A.Ş., Devlet Malzeme Ofisi (DMO), Türkiye Petrolleri A.O., Et ve Balık Kurumu (EBK), Türkiye Demir Çelik İşletmeleri (TDÇİ), Türkiye Selüloz ve Kağıt İşletmeleri (SEKA), T.C. Turizm Bankası A.Ş. adlarıyla kuruluşlar kurulmuş ya da iktisadi devlet teşekkülüne dönüştürülmüştür. 1960-1980 arasında bu kuruluşlara yenileri eklenmiştir (TESTAŞ, TEMSAN, TÜMOSAN, TAKSAN, GERKONSAN, Seydişehir Alüminyum, İskenderun Demir Çelik, DYB, TEK, ÇAYKUR, KBİ, DESİYAB vb).

KİT'lere ilişkin ilk yasal düzenleme 1938 yılında çıkarılan "Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Devlet Teşekküllerinin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanun" olmuştur. İkinci genel düzenleme 1964 yılında çıkarılan 440 sayılı kanundur. Bundan sonra 1983'te 60 sayılı KHK çıkarılmış ve 1983'te yasalaştırılmıştır, ancak bu yasa aynı yıl 233 sayılı KHK ile kaldırılmıştır. 233 sayılı KHK bugün KİT'leri düzenleyen temel belgedir.

233 sayılı KHK'ya göre, KİT'ler İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşlarından oluşmaktadır. Sermayesinin tamamı devlete ait, ekonomik alanda ticari esaslara göre etkinlik göstermek için yasayla kurulan kuruluşlar İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) olarak adlandırılmaktadır. Öte yandan sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğinde mallarla temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere yasayla kurulan kamu hizmeti nitelikleri ağırlık kazanan kuruluşlar Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) olarak adlandırılmaktadırlar. KİT'lerin bir bölümü özelleştirme kapsamına alınmıştır. Bugünkü görünüşüyle KİT'lerin bir bölümü çalışma alanlarına uygun düşen kimi bakanlıklarla, bir bölümü konusu uygun düşmese de Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile bir bölümü de Başbakanlıkla ilgilendirilmiştir.

KİT'lerin özelleştirilmesine yönelik çalışmalar, 1984'te yürürlüğe giren Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılmasına Dair 2983 sayılı kanun ile 1986'da yürürlüğe giren 3291 sayılı kanunla başlatılmıştır. 1994'te yürürlüğe giren 4046 sayılı kanunla genel anlamda özelleştirme uygulamalarına ilişkin hükümler yer almıştır. 2000'de yürürlüğe giren 4502 sayılı kanunla telekomünikasyon hizmetlerinin özelleştirilmesi, yine aynı yıl yürürlüğe giren 4603 sayılı kanunla da kamu bankalarının özelleştirilmesine ilişkin konular düzenlenmiştir. Enerji sektöründeki özelleştirmelere ilişkin olarak da 1984 yılından günümüze kadar çeşitli yasal düzenlemeler yapılmıştır. Özelleştirme kapsamına alınan KİT'ler, KİT kapsamından çıkarılmakta ve Özelleştirme İdaresi'ne bağlanarak özelleştirmeyi beklemektedirler. Özelleştirme, Cumhuriyetimizin 78. yılında da sürdürülmektedir. Öyle görünüyor ki yakın dönemde geleneksel KİT yapımız kökten bir değişime uğrayacak ve devletimizin girişimci rolü büyük ölçüde ortadan kalkacaktır.16

2. Yer Yönünden Yerinden

Yönetim Kuruluşları

Kendi toplumsal koşullarımızın yarattığı bir kurum olmamakla birlikte, ülkemizde yüz elli yıla yakın bir yerel yönetim geleneği oluşmuştur. Yerel yönetimler, yerel halkın yerel, ortak gereksinmelerini karşılamak üzere kuruluş esasları yasayla belirtilen ve karar organları yine yasada gösterilen, seçmenlerce oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Asıl olarak üç düzeyde yerel yönetim vardır: Köyler, belediyeler, il özel idareleri.

Yerel yönetim sistemimiz büyük ölçüde merkezi yönetimin vesayet denetimine tabidir. Yerel yönetimler, çeşitli raporlarda da öngörüldüğü gibi, yerel demokrasiyi güçlendirecek, yerel toplulukça denetlenen, etkili katılımın sağlandığı, saydam, kaynaklar ve özkaynaklar açısından güçlü, kendi yerel toplumu ile ilgili kararları kendi organları aracılığıyla alıp kendi birimleri aracılığıyla uygulayabilen, merkezi yönetimden destek ve nesnel koşullarda yardım alan, genel yönetim sistemi ile yönetimin bütünlüğü ilkesi ve planlama disiplini içinde bütünleşen, yönetsel etkililiği ve verimliliği gerçekleştiren bir modele konu olmalıdırlar. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesini ve bir kesim merkezi yönetim görevlerini yerel yönetimlere mali kaynakları ve personeliyle birlikte devretmeyi öngören çeşitli kanun tasarıları hazırlanmıştır. Yerel yönetimlere ilişkin yasalarda değişiklik öngören bir yerel yönetimler reform tasarısı TBMM genel kurul gündemine alınma aşamasına gelmiştir. Bu çerçeve içerisinde il özel idarelerinin mali yönden ve personel yönünden güçlendirilerek işlevselliklerinin artırılması düşünülmelidir. Bunun için de merkezi yönetimce görülen yerel niteliği tartışılmayacak kimi hizmetlerin kaynak ve personeliyle birlikte il yerel yönetimine aktarılması üzerinde durulmalıdır. İl yerel yönetimi dışında, ilçenin de ülke düzeyinde hizmet bütünlüğünü bozmayacak biçimde görev ve yetki yönünden düzenlenerek, yerel yönetim sistemi içinde işlevselliğinin artırılması amacıyla, kalkınma planlarında ilçe yerel yönetimlerinin kurulması istenmektedir. En son hazırlanan kanun tasarısı birçok eksiklik ve aksaklıkları da içinde barındırmaktadır. Kuşkusuz devlet görevlerinin ve kaynakların merkez, merkezin taşra kuruluşları ve yerel yönetimler arasında paylaşımı yeniden ele alınarak sağlıklı bir çözüme kavuşturulmalıdır.

Köyler

Geleneksel bir yönetim olan köyler, 1924 yılında çıkarılan 442 sayılı Köy Kanunu'na göre yönetilmektedir. Yasaya göre köylerin yönetimi, köy sınırları içinde kadın erkek tüm seçmenlerin oluşturduğu köy derneğince seçilen muhtar ve ihtiyar meclisine aittir. Bugün yaklaşık 35.140 köyümüz bulunmaktadır.

Belediyeler

İlk belediye örgütü, 1854 yılında İstanbul'da Beyoğlu'nda kurulmuştur. Ülkenin başka yerlerinde belediye kurulması ise 1868 tarihli nizamname ve 1876 tarihli Vilayet Belediye Kanunu ile sağlanmıştır. Cumhuriyet döneminde 1924 yılında Ankara için 417 sayılı kanun çıkarılmıştır. Daha sonra Türkiye'nin tamamındaki belediyeleri kapsayan ve bugün de yürürlükte bulunan 3 Nisan 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu çıkarılmıştır.

Nüfusu 2000'i aşan yerleşimlerde belediye kurulabilmektedir. Belediye Başkanı ve belediye meclisi üyeleri doğrudan belde halkı tarafından seçilirler. Çevresinde küçük belediyelerin bulunduğu büyük kentlerde 1980 sonrasında yapılan bir yasal düzenlemeyle büyükşehir belediyeleri kurulması yoluna gidilmiştir. Bu uygulamayı bir belediyeler konfederasyonu olarak nitelendirebiliriz. Büyükşehir belediyesinin başkanı, büyükşehir seçmenlerince doğrudan seçilirken, büyükşehir meclisi bağlı belediye başkanları ve onların meclislerinden gelen temsilcilerden oluşur. Günümüzde yaklaşık 3215 belediye bulunmaktadır.

İl Özel İdareleri

Osmanlı İmparatorluğu'nun son döneminde 26 Mart 1913 tarihinde çıkarılan bir geçici kanuna göre uzun süre yönetilen il özel idareleri, merkezi yönetimin il sınırları içinde görev yaparlar. Bugün 81 il, dolayısıyla 81 il özel idaresi bulunmaktadır. İl genel meclisi üyelerini il seçmenleri seçer, ama başkan merkezi hükümetin temsilcisi olan ilin başındaki validir. Böylece il, hem merkezi hükümetin taşra örgütü olan bir yönetim birimi hem de aynı alanda belli görevleri yürüten bir yerel yönetim birimi olmaktadır.

Yerel Yönetim Birlikleri

Belediyeler, köyler ve il özel idareleri, kendilerine kanunla verilmiş olan görevlerin bir ya da birkaçını ortak tesislerle yerine getirmek amacıyla bir tüzükle birlikler kurabilirler. Birliğin organları, birlik meclisi, birlik başkanı ve birlik encümenidir.

Mahalle

Mahalle örgütünün bir yerel yönetim örgütü olup olmadığı tartışmalıdır. Mahalle örgütü 1863 yılında kurulmuş, ancak zaman zaman kaldırıldığı da olmuştur. En son 1933 yılında kaldırılan mahalle örgütü 1945 yılında 4541 sayılı kanunla yeniden kurulmuştur. Organları olan muhtar ve ihtiyar heyeti mahalle halkınca 5 yıllık bir süre için seçilmektedir. Mahallenin bir yerel yönetim örgütü olarak hizmet görmesini sağlayacak düzenlemelerin yapılması çeşitli raporlarda önerilmiştir.

VI. Kamu Personel Rejimi

1. Kamu personel Rejimimizin Gelişimi Osmanlı Dönemi

Türkiye Cumhuriyeti 29 Ekim 1923 tarihinde kurulduğunda, Osmanlı İmparatorluğu'nun son dönemindeki bürokratik sistemi ve bu sistemin olumlu ve olumsuz davranış ve değerlerini olduğu gibi devralmıştı. Osmanlı İmparatorluğu, güçlü bir bürokratik yapıya sahipti. Yükselme döneminde, tımar ve kul sistemi ile ulema gibi kurumlara dayanan bürokratik yapı, etkili ve mutlak bir merkezci otorite kurulmasına yardımcı olmuştu. Bu dönemde devlette görev alacaklar, "Enderûn" adı verilen saray okullarında eğitilmekte ve yeterlik (liyakat) ilkesi gözetilerek mülkiye, kalemiye, ilmiye, seyfiye sınıfları içinde toplanmaktaydılar. Yükselme döneminde çok etkili olan bu sistem, İmparatorluğun önce duraklamaya sonra da gerilemeye başladığı dönemlerde etkisini büyük ölçüde yitirmiş, devlet görevleri yeteneksiz ve bilgisiz kişilerin eline geçmiştir.

Bürokratik sistemin bozulmasının temel nedeni, personel alımındaki olumsuzluklardan kaynaklanmaktaydı. Bu nedenle III. Selim'in iktidarından (1786-1807) başlayarak bürokratik sistemin Batı örneğine uygun olarak yeniden yapılandırılması yoluna gidilmiştir. Bürokraside reform ve yeniden yapılandırma hareketi, II. Mahmud'un (1808-1839) padişahlığı döneminde hızlandırılmış, Tanzimat Fermanı (1839) ile düzenli bir yenileşme hareketi biçimine dönüştürülmüştür. Bu dönemde Batı örneğine uygun olarak kurulan sivil ve askeri okulları bitiren, Batı'yı tanıyan sivil ve asker bürokratlar, bir bakıma, Padişahın sahip olduğu yetkilere de ortak olarak, ülkenin kaderine egemen olmaya başlamışlardır. Tanzimat hareketiyle birlikte bürokrasiye yeterli kadroları sağlayacak bir ücret sistemi de oluşturulmaya çalışılmış, devlet memurluğu saygınlığı olan bir meslek konumuna dönüşmüştür. Bu dönemde devlet memurlarına ilişkin olarak yapılan düzenlemeler arasında, 1838 yılında çıkarılan "Devlet Memurlarına Maliye Veznesinden Düzenli Bir Şekilde Maaş Ödenmesi Usulü Kanunu", 1875 yılında çıkarılan "Harcırah Kanunu", 1917 yılında çıkarılan "Silâh Altına Alınan Memurlarla İlgili Memurin Maaşı Kanunu", 1918 yılında çıkarılan "İaşe Kararnamesi" ve "Tahsilat-ı Fevkalade Kararnamesi" sayılabilir.

Bu nitelikleriyle yükselme döneminde olduğu gibi, Batılılaşma hareketlerinin yoğunlaştığı son döneminde de Osmanlı personel sistemi seçkin bir sınıf oluşturmuş, elitist bir özellik taşımıştır. Bu seçkinci özelliği ile bürokratlar, kendilerini toplumun geri kalanından ayırmaya, kendilerini onlardan üstün görmeye, topluma yukarıdan bakmaya alışmışlardır. Kuşkusuz bugün karşılaştığımız olumsuzlukların kökeninde, bir ölçüde, bu alışkanlıkların yarattığı geleneksel devlet memuru anlayışı yatmaktadır.

Cumhuriyet Dönemi

Osmanlı İmparatorluğu'nun son dönemlerinde memurlara ilişkin olarak bir kısmını yukarıda saydığımız yasal düzenlemeler, Cumhuriyet döneminin gereksinmelerini karşılamakta yetersiz kalmıştır. Cumhuriyetin gerektirdiği nicelikte ve nitelikte kamu personeline dayanak olacak köklü hukuksal düzenlemelerin ilki 31 Aralık 1926 tarihinde çıkarılan 788 sayılı Memurin Kanunu olmuştur. Cumhuriyet döneminin ilk Anayasası olan 1924 tarihli Anayasa, memuru hükümetin bir görevlisi olarak saymış (m. 23), ancak bir memur tanımı vermemişti. Anayasa 93. maddesiyle memurlara ilişkin düzenleme yapılmasını da yasalara bırakmıştı. İşte Cumhuriyet döneminde memurlara ilişkin olarak ekonomik, toplumsal ve çeşitli boyutlarda ilk köklü düzenleme olan Memurin Kanunu, bu Anayasa hükmü uyarınca çıkarılmıştır.

Bu yasada memur ve müstahdem tanımı yapılarak, yasanın asker ve jandarmadan başka bütün devlet memurlarına uygulanacağı belirtilmiş, memur ve müstahdem olabilme koşulları, adaylık, hak ve sorumluluklar, sicil, seçme, atama, yükselme, ödüllendirme, ceza, yer değiştirme, çalışma, yardım sandığı, emeklilik, rapor gibi konular düzenlenmiştir. Memurin Kanunu 44 yıl yürürlükte kalmıştır. Bütünüyle bakıldığında bu yasanın hukuk yönünden güvenceli, ekonomik yönden çekici bir memurluk statüsü yarattığı söylenebilir. Yasa, memur olmanın yalnız genel koşullarını ve en az gerekli niteliklerini saymakla yetinmiş, hizmete almayı büyük ölçüde kurumların takdirine bırakmıştır. Merkezi bir personel birimi olmadığı ve personel sınıflandırması yapılmadığı için, genelde adsız görevler için personel alma kurumlarca gelişigüzel yapılmaya başlanmış, hizmete almada sınav ilkesinin gerektirdiği özene yeterince uyulmamıştır.

Sınıflandırmanın bulunmayışı ayrıca ücret eşitsizliklerine de yol açmıştır. Personel alma geniş ölçüde kurumların takdirine bırakıldığı, hizmete girişte sınav esası yeterince uygulanmadığı ve kamu görevleri sınıflandırılmadığı için bir düzensizlik de söz konusu olmuştur. Çok partili siyasal yaşama geçişle birlikte bu sistem daha da yozlaşmış, atama ve nakillerde siyasallaşma büyük rol oynamıştır. Demokrat Parti yönetiminde memurları "görülen lüzum üzerine" işten almak ve emekliye sevketmek yetkisi veren 1954 tarih ve 6435 sayılı "Bağlı Bulundukları Teşkilat Emrine Alınmak Suretiyle Vazifeden Uzaklaştırılacaklar Hakkında Kanun" çıkarılarak, askerler ve yargıçlar dışında kalan devlet memurlarının "görülen lüzum üzerine" teşkilat emrine alınması ve 6 ay içinde yeni bir göreve atanmadıkları takdirde hizmet sürelerine bakılmaksızın emekliye sevkedilebilmeleri sağlanmış bulunuyordu.

Memurin Kanununun Geçici 2. maddesiyle devlet memurları maaşlarının birleştirilmesi ve denkleştirilmesi (tevhit ve teadül) için öngördüğü özel yasalardan birincisi, 2 Temmuz 1927 tarihinde çıkarılmıştır. "Maaş Kanunu" adını alan 1108 sayılı bu yasa ile memur maaşlarının verilmesi, kesilmesi, işe başlama süreleri, naklen atananların maaşları, atamaların tebliği, vekâlet maaşları, makam ödenekleri, ücretlilerin mali statüsü ve hakları, işten el çektirilenlerin maaşları, hakları, tutuklanan, yargılanan memurların aylıklarına ilişkin işlemler, aday memurların maaşları, fiili hizmet ve eğitim için silah altına alınan memurların maaşları, izinlilerin maaşları, saymanların devir süreleri gibi konular düzenlenmiştir.

Memurin Kanunu'nun Geçici 2. maddesinde çıkarılması öngörülen özel yasalardan ikincisi de 1 Eylül 1929 tarihinde çıkarılan 1452 sayılı "Devlet Memurlarının Maaşlarının Tevhit ve Teadülüne Dair Kanun"dur. Bu yasayla ilk kez barem rejimi uygulanmaya başlanmış, tek tip maaş sistemi ve eşitlik ilkesi getirilmiş, çeşitli adlar altında memurların maaşlarından ve ödeneklerinden yapılan kesintiler kaldırılarak net maaş ödenmesi sağlanmıştır. Ancak yasanın çıkarılmasından hemen sonra dünya ekonomik krizine girilmesiyle birlikte, maaşlar yeniden vergilendirilmeye başlanmış, brüt maaş sistemine yeniden dönülmüştür. Bu vergiler, 1931 -1937 yılları arasında çıkarılan çeşitli yasalarla getirilmiştir. Örneğin, 1847 sayılı yasanın koyduğu Kazanç Vergisi, 1890 sayılı yasanın koyduğu Buhran Vergisi, 2882 sayılı yasanın koyduğu Hava Kuvvetlerine Yardım Vergisi memur maaşlarından da kesilmeye başlanmıştır. Ayrıca 3404 sayılı yasayla da Muvazene Vergisi oranları artırılmıştır.

1452 sayılı yasanın getirdiği sisteme göre memurlar, A, B, C biçiminde üç ana seriye, her seri de derecelere ayrılmaktaydı. Toplam yirmi dereceden 1-5 arasında olanlar A, 6-13 arasında olanlar B, 13-20 arasında olanlar da C serisini oluşturmaktaydı. A serisindekiler genelde yüksek öğrenim görmüş olanlardı. En düşük aylık 10, en yüksek aylık 150 göstergeye (asli maaş) sahip­ti. Bu aylıklar katsayı (emsal) ile çarpılıp alınacak maaş bulunuyordu. Bu katsayılar da yasayla konuluyordu. Bu sistem dengeli bir ücret yelpazesi oluşturmuştu, ama biraz önce açıkladığımız ekonomik krizin getirdiği olumsuzluklar nedeniyle sistem sulandırılmış ve bu nedenle de uzun ömürlü olamamıştır. İktisadi Devlet Teşekküllerine ilişkin 3460 sayılı yasa da bu sistemin bozulmasına yardımcı olmuştur. "Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Devlet Teşekküllerinin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun" 1938 yılında çıkarılmıştır. Bu yasayla bu kuruluşlarda çalışan personel için serbest bir ücret rejimi uygulanmıştır. Bu ücret rejimi, devlet memurlarına sağlanan olanaklardan daha çoğunu sağladığı için, nitelikli memurlar iktisadi devlet teşekküllerine kaçmaya başlamışlardır.

Devlet Memurlarının Maaşlarının Tevhit ve Teadülüne Dair 1452 sayılı yasayla getirilen temel esasların ve maaşların hesaplanmasındaki düşünce tarzının ve anlayışının, yukarıda saydığımız nedenlerden dolayı bozulması yeni bir yasayı gerekli kılmıştı. İşte yine aynı adla 1 Eylül 1939 tarihinde çıkarılan ve "Barem Kanunu" diye de adlandırılan 3656 sayılı yasa, 1452 sayılı yasayı yürürlükten kaldırmıştır. Bu yeni yasa, önceki yasanın getirdiği serilere ve derecelendirmeye dayalı asli maaş ve emsal sistemine bağlı ödemeleri kaldırarak, kalıplaşmış bir barem sistemi uygulamasına gitmiştir. İktisadi Devlet Teşekkülleri personelinin de ayrıcalıklı statüsü, 11 Temmuz 1939'da çıkarılan 3659 sayılı "Bankalar ve Devlet Müesseseleri Memurlarının Aylıklarının Tevhit ve Teadülü Hakkında Kanun"la kaldırılarak, bu personel de barem sistemi içine çekilmiştir.

Bu yeni yasanın çıkarılmasından kısa süre sonra İkinci Dünya Savaşı çıkmıştır. Türkiye savaşa girmemekle birlikte savaştan büyük ölçüde etkilenmiştir. Savaş, hayat pahalılığı getirmiş bu da memurların maaşlarına çeşitli yasalarla zam ya da başka adlarla eklemeler yapılarak zaten düzeni bozulmuş olan aylık sisteminin daha da bozulması sonucunu doğurmuştur. Bu yasalarla 3656 sayılı yasada da pek çok değişiklikler yapılmıştır. Bu dönemde (1942-1948) çıkarılan ve 3656 sayılı yasada değişiklikler yapan başlıca yasalar 4178, 4598, 4644, 4805 ve 4988 sayılı yasalardır. Daha sonra 1953 yılında çıkarılan 6211 ve 6675 sayılı yasalar ile 1959 yılında çıkarılan 7244 sayılı yasa, çeşitli zam ve ödenek artışlarıyla sistemin biraz daha bozulmasına katkıda bulunmuşlardır.

Görüldüğü gibi, yukarıda saydığımız, Cumhuriyetin ilk yıllarından başlayarak planlı kalkınma dönemi öncesine kadar çıkarılmış bulunan bütün bu yasalar, memurların maaşlarının ve kadrolarının beliren ihtiyaçlara göre düzenlenmesinin ötesine geçememişlerdir. Yapılan her yasal düzenleme sistemi biraz daha bozarak içinden çıkılmaz bir duruma getirmiştir. Bu duruma bir çözüm bulunması umuduyla çoğu yabancı pek çok uzmana raporlar da hazırlattırılmıştır.

2. Kamu Personel Rejimimizin Temel Sorun Alanları Kapsam

Personel reformunun gerçekleştirilmeye çalışıldığı ilk dönemlerden başlayarak, personel rejiminin tüm kamu personelini kapsayacak biçimde düzenlenmesi ve kamu iktisadi teşebbüslerinde çalışanlar da dahil olmak üzere tek bir ücret ve istihdam politikası oluşturulması temel alınmıştır. Personel reformunun son durağı sayılabilecek olan ve bugün de yürürlükte bulunan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1965 yılında çıkarıldığında, bu temelden hareketle istihdam esaslarına ve ücrete ilişkin konularda bütünlüğü sağlayacak genel hükümler getirmiştir. Ancak bu kanunun mali hükümlerinin, üniversite öğretim üyeleri ve yardımcılarına uygulanamayacağı savıyla Anayasa Mahkemesi'ne açılan dava, bu hükümlerin iptaliyle sonuçlanmıştır. Böylece, 657 sayılı yasanın kimi hükümleri daha yasa yürürlüğe bile girmeden kaldırılmış oldu. Daha sonra 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nu yürürlüğe sokmak üzere 1970 yılında çıkarılan 1327 sayılı kanun kapsamına yalnız genel ve katma bütçeli kuruluşlar personeli alınarak, özel kanunları yürürlüğe girinceye kadar, yerel yönetimlerde çalışan memurlar, yargıçlar, kamu iktisadi teşebbüslerinde görevli memurlar, üniversite öğretim üyeleri, devlet tiyatrosu, devlet operası ve balesi sanatçıları ile Cumhurbaşkanlığı Devlet Senfoni Orkestrası üyeleri için devlet memurlarına paralel mali hükümler getirildi ve bu kesimler Devlet Memurları Kanunu'nun kapsamı dışında tutulmuş oldu. Silahlı Kuvvetler personeli için de ayrı bir kanun çıkarıldı.

Bugünkü sistem içinde Silahlı Kuvvetler personelinin, yargıç ve savcıların ve üniversite personelinin özlük haklarına ilişkin hükümler herbiri için çıkarılan ayrı yasalarda yer almakta, ancak mali ve sosyal haklar yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun getirdiği genel esaslara dayanılmaktadır. Son yıllarda yapılan değişikliklerle, çeşitli statülere tabi bu kamu personeli arasında kurulmuş bulunan ücret dengeleri bozulmuş, tutarsızlıklar başlamıştır. Bu türlü tutarsızlıkların oluşmasıyla birlikte sesini yükseltebilen kesimlerin tazminatlarında artışlar sağlanınca, bu kez öteki kesimler seslerini yükseltmekte ve bu kısır döngü sürüp gitmektedir. Bu arada yapılan her türden değişiklik zaten bozulmuş olan sistemi büsbütün karmaşık duruma getirmektedir.

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi Özel İhtisas Komisyonu, kamu personelinin tamamının mali ve sosyal haklarının tek ve ortak bir yasada toplanmasını, çeşitli kesimler arasında hizmetin özelliklerine uygun bir ücret dengesinin yeniden oluşturulmasını ve daha sonra yapılacak değişikliklerde de bu dengenin korunmasını önermektedir. Kuşkusuz, böyle bir ortak yasada hizmetin özelliklerinden kaynaklanan özel hükümlere de yer verilmesi gerekecektir.

İstihdam Politikaları

Kamu hizmetlerinin gereklerine uygun bir istihdam politikasının sağlanabilmesi için ciddi bir insangücü planlamasının yapılmış olması gerekir. Bu planlamanın eğitim sistemi ile bağlantılı olarak ele alınması da gerekir. Bu yönden bakıldığında, kamu yönetimi sistemimizde insangücü planlamasına gereken önemin verilmediğini görmekteyiz. Bir başka deyişle, bir insangücü planlamasına dayanmadığı için, kamu yönetimi sistemimiz, hizmetin gerektirdiği nitelikte ve sayıda personelin istihdamını sağlayamamaktadır. Bu durum siyasal iktidarların da çoğu kez işine gelmekte, devlet kadroları işsizliğe bir çözümmüş gibi görülerek rastgele atamalarla doldurulmaya çalışılmaktadır.

Kamu yönetiminde örgütlenmenin temelini oluşturan 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esaslarına İlişkin Kanun 1984 yılında çıkarılmıştır, bu konuda bir de 190 sayılı kanun hükmünde kararname bulunmaktadır. Bu mevzuat yanında Maliye Bakanlığı her yıl çıkardığı Bütçe Uygulama Talimatları ile kadro ihdası, kadroların kullanımı, işçi ve sözleşmeli personel kadrolarına ilişkin konuları belirlemektedir. Ancak Maliye Bakanlığı'nın çıkardığı bu talimatlar, belli yerlerdeki yığılmaları ve yetersizlikleri ve kamu hizmetlerinin gerektirdiği personel sayısını ve niteliklerini dikkate almaktan uzak oldukları için, bir insangücü planlaması olarak düşünülemezler.

Çeşitli ülkelerin istihdam ettiği kamu personeli sayısıyla karşılaştırıldığında, 67 milyonluk bir nüfusa sahip olan Türkiye'deki kamu görevlilerinin sayısının sanıldığı kadar yüksek olmadığı görülecektir. Ancak personelin kurumlar arasında dağılımında dengesizlikler vardır. Bunun yanında personelin niteliğiyle yaptığı iş arasındaki ilişki pek çok yerde kurulamamıştır. Personelin performansının değerlendirilmesi konusu da çok ciddi tutulmamaktadır. Bu durum, çoğu kez çalışan ve çalışmayan personel açısından bir ayrım yapılmadığı izlenimini uyandırmakta, bu da kamu hizmetlerinin yürütülmesinde genel bir verimsizlik sorununa kaynaklık etmektedir.

Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısal görünümü değerlendirildiğinde, Devlet Personel Başkanlığı'nın verilerine göre, merkezi yönetim birimlerinde toplam görevli sayısının 1993 itibariyle 1.641.544 olduğu, bunların 1.436.307'sinin memur statüsünde olduğu, bu sayının %30'nun kadın, %70'inin erkek memurlardan oluştuğu, memurların %85.4'ünün taşrada, %14.4'ünün merkezde, %00.2'sinin yurtdışında görevli oldukları anlaşılmaktadır. Merkezi yönetimde memur olarak çalışan 1.436.307 kişiye, sözleşmeli statüde çalışan 12.657 kişiyi, 72.462 geçici işçiyi, 120.118 sürekli işçiyi eklersek merkezi yönetimde toplam personel sayısı olan 1.641.544'ü buluruz. Yerel yönetim kuruluşlarından İl Özel İdarelerinde 8.251, belediyelerde de 256.550 kişi görev yapmaktadır. Kamu İktisadi Teşebbüslerinde çalışan toplam personel sayısı 577.835'dir. Bunun statüye göre dağılımı ise şöyledir: 24.285 memur, 232.816 sözleşmeli, 215.660 sürekli işçi, 105.074 geçici işci. Bütün bu rakamları yanyana getirdiğimizde Türkiye'de 2.484.180 kamu görevlisi bulunduğunu görüyoruz.

Sınıflandırma

Devlet Memurları Kanunu, geniş bir sınıflandırma sistemini benimsemiştir. Buna göre devlet memurları oluşturulan 10 sınıf içinde toplanmaktadır. Bu sistem, ayrı özellikler taşıyan ve farklı personel işlemlerini gerektiren çeşitli meslek ve uzmanlık dallarını aynı sınıf içinde düşünmek gibi bir yanlış üzerine kurulmuştur. Farklı meslek ve uzmanlık dallarının aynı sınıf içinde toplanması sonucu sınıflar içinde olması gereken bütünlük sağlanamamaktadır. Örneğin daktilo hizmetleri, büro hizmetleri, denetim hizmetleri, Planlama uzmanlığı, Hazine uzmanlığı, Dış Ticaret uzmanlığı, Dışişleri meslek memurluğu gibi birbiriyle hem nitelikleri hem de eğitim düzeyleri açısından uyuşmayan kadrolar Genel İdare Hizmetleri sınıfı içinde biraraya getirilebilmiştir.

Hizmetin özelliklerini, hizmetlerin güçlük ve önem derecelerini dikkate alan, eşitlik, nesnellik, yeterlik gibi ilkelere dayalı çoklu bir sınıflandırma sisteminin mali yük getireceği düşünülerek tercih edilmediği anlaşılmaktadır. Ancak bu durum hizmetlerin gerektirdiği nitelikteki personelin istihdamını zorlaştırmakta, yetersiz ücret alacağını düşünen kişilerin kamu yönetimine girişte isteksiz davranmasına neden olmaktadır. Böyle olunca özellikle uzmanlık isteyen alanlarda kamu yönetimi bulabildiği personelle yetinmek durumunda kalmaktadır.

Kuşkusuz bu durum etkili ve nitelikli bir kamu hizmetinin sağlanmasında önemli bir engel oluşturmaktadır.

Kariyer ve Yeterlik

Memurluk mesleği genç yaşta girilen ve ömür boyu süren bir meslek olarak görülmektedir. Kariyer sistemi içinde genç yaşta girilen bu meslek içinde, belli koşullara sahip olunduğu sürece, hiyerarşinin en üst basamaklarına kadar yükselmek olanağı vardır. Kamu personel sistemimiz, kariyeri, yeterlik (liyakat) ilkesiyle birarada benimsemiştir. Başka bir deyişle, üst basamaklara yükselebilmenin başlıca koşulu yükselinebilecek basamakların gerektirdiği yeterliğe sahip olmaktır.

Yasal olarak kariyer ve yeterlik ilkesi benimsenmiş olmasına karşın, uygulamada özellikle yeterliğe bakılmaksızın üst basamaklara çıkabilmek olanağına sahip olunabilmektedir. Atamalarda özellikle siyasal iktidarların etkisiyle bu ilkeler aşılabilmektedir. Ayrıca çeşitli nitelikteki kayırmalar da bu ilkelerin, hiç olmazsa belli görevlere atamalarda, kâğıt üzerinde kalması sonucunu doğurmaktadır.

Kişilerin gördükleri eğitime ve mesleklerine uygun işlerde çalışmasını sağlayacak bir insangücü politikası izlenebilmesi, kadroların görev, yetki ve sorumluluklarının açıklığa kavuşturulması ve bu kadrolara atanacak personelde aranacak niteliklerin açık bir biçimde belirlenmesi ile sağlanabilecektir.

Bu yapılabildiği takdirde, atamalarda ve üst derecelere yükselmelerde yeterli bilgi ve yeteneğe sahip olanlar öne geçeceğinden, kayırmalar en aza indirilmiş olacaktır. Bu durum, hizmette nitelik, etkililik ve verimliliği de artıracaktır. Bu konuda 2000 ve 2001 yılında çıkarılan Başbakanlık genelgeleri ile kurumlara en geç üç yıl içinde örgüt yapılarını gözden geçirerek norm kadrolarını yapmaları zorunluluğu getirilmiştir.

"657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun", hizmete girişte kariyer ve yeterliğe dayalı bir merkezi sınav sistemini benimsemiştir. Bu kanunun getirdiği 33. madde değişikliğine göre, "kadrosuz memur çalıştırılamaz. Kadroların ihdas, iptal ve değişiklikleri 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabidir. Milli Güvenliğe ilişkin kadrolardan gizli kalması gerekenler hakkında bu hüküm uygulanmaz...kadro cetvellerinde her kurum için gerekli kadroların sınıfı, unvanı, derecesi ve adedi gösterilir." Kanunun getirdiği önemli bir hüküm de kadroların görev tanımlarına ilişkindir. DMK'nın 34. maddesine değişiklik getiren bu hükme göre, "kadroların görev tanımları ile bu kadrolara atanacak olanlarda aranılacak nitelikler ilgili kurumların görüşleri alınmak suretiyle Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulur." Kanunun 41. maddesinde yapılan yeniden düzenlemeye göre de "devlet memurluğuna atanabilmek için aranılacak asgari öğrenim düzeyi, meslek öncesi veya sonrası eğitim, yabancı dil bilgisi ve mesleki tecrübe süreleri, bu kanun hükümlerine göre hazırlanacak görev tanımlarında belirtilir.Görev tanımlarında belirtilen şartları taşımayanların atanması yapılamaz. Kuruluş kanunları veya ilgili diğer mevzuat ile görev tanımlarında belirlenen asgari şartların üzerinde öğrenim, eğitim, yabancı dil ve hizmet süresi şartı getirilebileceği gibi, sözkonusu şartlara ilave olarak başka şartlar da aranabilir."

Kanun, kamu hizmetlerine memur olarak girmek isteyenlerin, merkezi sınava girmek üzere gerekli koşulları taşımaları durumunda sınav başvurusu yapabileceklerini ve yapılacak merkezi sınavda başarılı sayılabilmeleri için de 100 üzerinden en az 70 puan almaları gerektiğini hükme bağlamaktadır. Sınavda başarılı olanlar, Devlet Personel Başkanlığı'nca duyurulacak açık kadro­lara başvurabileceklerdir. Merkezi giriş sınavları ilk kez 1999 yılında yapılmıştır. Böylece kamu kesimine personel alımında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 3. maddesinde öngörülen yeterlik ilkesi ile Anayasanın 70. maddesinde yer alan,"kamu hizmetlerine alınmada vatandaşlar arasında görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım yapılamaz" ilkesinin gerçekleştirilmesi, kamu hizmetlerinin nitelikli elemanlarca yürütülmesi, hizmete alınmada nesnelliğin sağlanması, siyasal etkilerin ve kayırmaların önlenmesi yolunda çok ciddi ve önemli bir adım atılmıştır.

Kariyer ve yeterlik temel alındığında devlet memurluğuna girişte nesnelliği ve fırsat eşitliğini sağlamak üzere müfettişlik, hesap uzmanlığı, Dışişleri ve Hazine meslek memurlukları gibi kariyer oluşturan kadrolar dışında kalan ve kurumlararası ortak görev unvanlarına sahip kadrolar için Kamu Meslek Memurluğu Giriş Sınavlarının (KMS) açılması ve üniversite giriş sınavlarına benzer biçimde düzenlenerek merkezi bir sistem içinde yapılması da kabul edilmiştir. Bu uygulama ilk kez 2000 yılında yapılmıştır.

Eğitim

Kamu kesiminde hizmet içi eğitim Devlet Personel Başkanlığı'nca hazırlanan ve 1984 yılında yürürlüğe giren "Hizmet İçi Eğitim Genel Planı" çerçevesinde yürütülmektedir. İnsangücüne yapılan bir yatırım olarak hizmet içi eğitim, personelin niteliğinin iyileştirilmesine katkıda bulunarak, onların verimini artırmayı ve üst görevlere hazırlanmalarını amaçlamaktadır. Bu amaç gerçekleştirildiğinde zaman ve kaynak savurganlığı azaltılabilir, dolayısıyla hizmetin niteliği iyileştirilebilir.

Hizmet içi eğitim konusu yukarıda sözünü ettiğimiz genel plan doğrultusunda zorunlu tutulmuş gibi görünse de kamu kuruluşlarının yeterli bütçe olanaklarına sahip olmamaları, nitelikli eğitici personel bulmada karşılaştıkları güçlükler, üst yönetim düzeylerinde bulunanların eğitimin önemini kimi kez kavrayamamış olmaları hizmet içi eğitime gereken önemin verilmesini önlemektedir.

VII. Kamu Yönetiminin Yeniden

Yapılanması

Özellikle İkinci Dünya Savaşı'ndan sonra dış dünyaya hızlı açılış ve sosyo-ekonomik değişmelerin zorlaması ile başlayan ve günümüzde Avrupa Birliği ve dünya ekonomisiyle bütünleşme çabaları içinde yoğunlaşan yönetimin yeniden yapılanması istekleri ile karşılaşılmıştır.

Yukarıdaki çerçevede, İkinci Dünya Savaşı'nın sona ermesiyle başlayan süreç içinde gerçekleştirilen ilk çalışmalar şunlardır: Neumark Raporu (1949), Thornburg Raporu (1949), Roy Blough Raporu (1950), Barker Raporu (1951), Martin-Cush Raporu (1951), Gruber Raporu (1951­1952), Giyas Akdeniz Raporu (1952), Baade Raporu (1959), Chailleux-Dantel Raporu (1959), Mook Raporu (1962), Fisher Raporları (1962), Podol Raporu (1963). Görüldüğü gibi bu ilk dönem çalışmaları daha çok Türkiye'ye gelen yabancı uzmanlarca yapılmıştır. Bunların çoğu kurumsal gereksinmelere ilişkin olarak hazırlanmış raporlar olmakla birlikte, yine de tüm yönetim sisteminin gözden geçirilmesine yönelik çalışmalara öncülük etmeleri açısından önem taşırlar.

Biraz da yukarıda sayılan raporların etkisiyle, bu dönemde önemli bir girişim, kamu yönetimi personelinin eğitimini, yönetim alanında araştırma ve yayınlar ile Türk yönetiminin çağdaş yönetim anlayışına uygun olarak gelişmesini sağlayıcı çalışmalar yapmak amacıyla 1952 yılında Birleşmiş Milletler örgütü ile Türk Hükümeti arasında imzalanan bir teknik yardım anlaşması uyarınca Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü'nün (TODAİE) kurulmuş olmasıdır. Bu girişim, Türkiye'de kamu yönetimi biliminin gelişmesi yolunda atılmış en önemli ve somut adım olmuştur. Ancak bu tarihten sonradır ki önceliği Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi'nin aldığı, çeşitli yüksek öğretim kurumlarında kamu yönetimi bağımsız ders ve araştırma konusu olmuştur.

Çok partili sisteme ara veren askeri yönetimin ağırlığını duyurduğu 1960'a gelinceye dek, yönetimin temel işlevlerinden olan planlamanın, üzerinde çok tartışılmasına karşın, bir hükümet politikası olarak geliştirilmesinden kaçınılmıştır. Buna karşılık, yönetimin tanımı içinde yer alan eşgüdüm bir "Koordinasyon Bakanlığı" kurularak sağlanmaya çalışılmıştır. Bu bakanlık beklenen yararı sağlamayınca kaldırılmış, planlama işlevi de yönetimdeki yerini, ancak, 27 Mayıs 1960 askeri hareketi sonrasında, 30 Eylül 1960'da Devlet Planlama Teşkilatı'nın (DPT) kurulmasıyla almıştır. Böylece, bu tarihten başlayarak ülkenin kalkınması beşer yıllık planlar çerçevesinde ele alınmıştır.

Yönetim kavramının özünde planlama süreci yer almaktadır. Yönetimin temel işlevlerinden biri olan planlama, amaçların ve hedeflerin kesin bir biçimde ortaya konmasını sağlamaktadır. Amaçlar ve hedefler kesin bir biçimde ortaya konmadıkça, gerek kaynakların ussal olarak kullanılmasının sağlanması gerekse öteki yönetim işlevlerinin sürdürülmesi o ölçüde güçleşir. İşte 1960'a gelinceye dek planlama işlevi hem ulusal kalkınma boyutunda hem de yönetsel planlama boyutunda oldukça
yadsınmış durumdaydı. Tek parti döneminin sanayi planları dışında planlama belki de yalnız kentlerin imar planlama çalışmaları olarak dar ve kısıtlı bir anlamda ele alınıyordu. Hem planlı kalkınma hem de Devlet Planlama Teşkilatı 1961 Anayasası ile güvenceye alınmıştır. Anayasanın DPT'ye verdiği görev, "Hükümetçe kabul edilen hedefleri gerçekleştirecek uzun ve kısa vadeli planları hazırlamak" olmuştur.

27 Mayıs hareketi içinde yönetimle ilgili bir başka önemli gelişme de 13 Aralık 1960'ta kurulmuş olan Devlet Personel Dairesi'dir (bugünkü Devlet Personel Başkanlığı). Personel yönetimi alanında önemli bir ilke olarak görülen yeterlik ilkesinin gelişmesinde önemli iş­levler üstleneceği düşünülerek kurulan bu merkezi personel kuruluşu kendisinden beklenen görevleri son yıllara gelinceye dek çeşitli nedenlerle istendiği biçimde yerine getirememiştir. Ancak yine de, daha sonra büyük ölçüde yozlaştırılan, Devlet Memurları Kanunu'nun oluşmasında rol oynamış bir kuruluş olmuştur.

Bu dönemde Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, yönetimin yeniden biçimlenmesi, ya da yaygın söyleyişle reform, çalışmalarının tartışılıp, geliştirildiği, yürütüldüğü önemli bir merkez konumuna gelmiştir. TODAİE bu özelliğini günümüze dek sürdürmüştür.

Devlet Planlama Teşkilatı'nın kurulması ve planlama çalışmalarının başlamasıyla kalkınma hedefleri ortaya konmuş, sıra bu hedefleri gerçekleştirecek bir örgütlenmeye gelmişti. O tarihe dek yapılmış olan bölük pörçük çalışmalar, değişen toplumsal ve ekonomik yapıyla varolan yönetsel yapı arasında bir denge kurulmasına yardımcı olmamış, ancak belki belli konularda uyanılmasını sağlamıştır. Genel bir çalışmaya temel olmak üzere DPT'nin öncülüğünde 1961 yılında "İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor" hazırlanmıştır. Bu rapor daha önce yapılan parçacı çalışmalardan ayrı olarak tüm merkez örgütünü kapsayan ve MEHTAP kısa adıyla yönetim tarihine geçen rapora ön olmuştur.17

Bakanlar Kurulunca öngörülen ve TODAİE'nin öncülüğünde ve yönetiminde hazırlanan MEHTAP Raporu bir yıllık bir süre içinde tamamlanarak 24 Nisan 1963'te Başbakanlığa sunulmuştur. Araştırmanın iki temel amacından biri merkezi hükümet görevlerinin dağılış biçimi, başka deyişle, örgütlenme biçimini saptamak, ikincisi ise bu dağılışın kamu hizmetlerinin verimli biçimde yürütülmesine olanak verip vermediğini incelemektir. MEHTAP Raporu, merkezi hükümet örgütünün kuruluş ve görevlerini "Merkezi Hükümet Teşkilatı'nın Genel Yapısı", "Ortak Görevler", "Geleneksel Görevler", "Mali ve İktisadi Görevler", "Görevlerdeki Eksiklik ve Eksikliğin Sebepleri", "Tekliflere Göre Merkezi Hükümet Teşkilatı'nın Aldığı Biçim" ve "Yapılması Gereken Başka Araştırmalar" ana başlıkları altında sektör ölçeğine göre ele almaktadır. MEHTAP Raporu, planlı dönemin başlangıcını simgelemekte ve bunu yönetimin örgütlenme işlevinin belirlenmesiyle tamamlamaya çalışmaktadır. Merkezi hükümet örgütünün kuruluş ve görevlerini genel bir açıdan ele alması, birimlerin iç yapılarına ve işleyişlerine sorunun bütünü içinde bakması açısından önemli bir çalışma olarak Türk yönetim tarihine geçmiştir. Asıl olarak biçimsel örgütü ele alarak incelemesi ve birtakım öneriler getirmesi, öncü yönetim bilimcilerin ekonomi ve verimlilik anlayışına uygun düşmektedir. Gerçekten de geleneksel yönetim anlayışının ekonomi ve verimlilik açısından soruna bakması yönetim biliminin öncülerinin yetiştiği A.B.D.'de de MEHTAP benzeri çalışmaların yapılmasına neden olmuştu. 1911 yılında kurulan Taft Komisyonu, 1921'de çıkarılan Bütçe ve Muhasebe Yasası, 1937 Brownlow Yönetim Komitesi, 1949 I. Hoover ile 1955 II. Hoover Komisyonlarının kurulması bu anlayışın bir sonucudur. MEHTAP da bir öncü çalışma olarak günümüze dek süren yeniden düzenleme çalışmalarını etkilemiştir.

Bu çalışmalar genelde yönetimde insan öğesini, çevrenin etkisini ve örgütsel davranışın mekanik olmayan yönlerini yeterli ölçüde hesaba katmamışlardır. Makina benzeri bir verimlilik anlayışı insanların işlerinden çok az doyum elde ettikleri bir atmosfer yaratır. Kaldı ki gerek MEHTAP gerekse daha sonra yapılan çalışmalar makina benzeri bir verimlilik anlayışını bile sağlayamamışlardır. Çünkü bu çalışmaların önerileri büyük ölçüde uygulamaya sokulamamıştır.

MEHTAP Raporu genelde, reformun temel koşulunu üst yöneticilere bağlamıştır. Üst yöneticiler her türlü toplumsal sınıf ve katmanlardan, siyasal bağlantı ve düşüncelerden arınmış varsayılmıştır. Ayrıca bu kişilerin yönetimi yenileştirmenin bilincinde, yeterli sayı ve nitelikte bir toplumsal katman gibi değerlendirildiği görülmektedir. Ancak gerçekte üst yönetim düzeylerinde siyasal bağlantı ve düşüncelerin yoğunluğu, üst yönetim düzeylerinde bulunanların çoğunun ciddi bir yönetim eğitiminden geçmemiş bulunmaları, bu varsayımdan hareketle bir yere varılamayacağını daha sonraki yıllarda göstermiştir.

Planlı döneme girilmesiyle birlikte bilimsel yöntemlerle yapılan araştırmalarla hız kazanan yönetsel yeniden düzenleme çabaları planlarda da yerini bulmuştur. Örneğin Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında (1963-1967) yeniden düzenleme ilkeleri ve yöntemleri saptanmıştır.

Bunlar arasında, amaçlara uygun örgüt kurulma­sı ve çalışmaların planlı ve eşgüdümlü olması; iş vermeyi, yetiştirmeyi ve verimi değerlendirmeyi temel alan bir personel siyasası saptanması; yetki ve sorumlulukların açık bir biçimde kurulmuş olan yönetsel sınırlara uygun olarak dağıtılması; işbölümü ve işbirliğinin sağlanması; aktarılan yetki ve görevlerin bağlantılarının sıkı bir biçimde kurulması, buna uygun bir denetim düzeninin kurulması; yönetime sürekli çekidüzen verilmesi için yönetsel yapıda sürekli ve düzenli bir izlemenin uygulanması sayılmaktadır. Bu ilkelere ve MEHTAP Raporunun önerilerine uygun olarak 1964 yılında Devlet Planlama Teşkilatı yapısı içinde "İdareyi ve İdari Metotları Yeniden Düzenleme Komisyonu" oluşturulmuştur. Bu komisyonun, merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin düzenlenmesine ilişkin ilke ve önerileri doğrultusunda yapılan düzenlemeler sınırlı kalmıştır.

İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972), "ekonomik ve toplumsal amaçlara tam olarak ulaşılabilmesi için başlıca yönetsel ve ekonomik kamu birim ve kuruluşlarının yeniden düzenlenmesi başta gelen bir etken olarak görülmektedir" demektedir. Planda "İdareyi Yeniden Düzenleme" başlığının "Durum" bölümünde, yeniden düzenleme çalışmalarının önem ve gereğinin açık olmakla birlikte, bunun, yönetim ve örgüt basamaklarında yer alan insan öğesinin yetersizliklerini gidermeye yeterli olmadığı belirtilmektedir.

Üçüncü Beş Yıllık Plan (1973-1977), yönetimin bir bütün olarak görevinin, "sanayileşerek kalkınma" seçimiyle, Anayasanın kişilere tanıdığı toplumsal ve ekonomik hakları en iyi bağdaştıracak biçimde hızlı, nitelikli ve verimli olarak iş görmesi ve kalkınmanın bilinçli bir hızlandırıcısı olması gerektiğini söylemektedir. Bu amacı sağlayacak reform çalışmalarının 1977 yılına dek sonuçlanacağı da öngörülmüştür.

Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983), kendinden önceki planlarda yer almış bulunan yönetimin çağdaş toplumsal-ekonomik yapıya uydurulması gereğini yinelemekte, bunu sağlamak amacıyla Devlet Personel Dairesi'nin "Merkezi Kamu Yönetimini Geliştirme Birimi" niteliğini kazanacak biçimde yeniden düzenleneceğini ve yeniden düzenleme çalışmalarının Devlet Planlama Teşkilatı sorumluluğunda ve Devlet Personel Dairesi'nin yakın işbirliği ile yürütüleceğini öngörmekteydi.

Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı'nda (1985-1989), kendisinden önceki planlarda öngörülenlere ek olarak bürokratik işlemlerin basitleştirilmesi, kuruluşların işlevleriyle uyumlu insangücü planlaması ve buna uygun kadro ve unvan standartlaştırılması, görev, yetki ve sorumlulukların sınırlarının belirlenmesi gibi konular da yer almaktadır.

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994) dönemi için kamu yönetiminin, ekonomik kalkınmayla uyumlu, bilimsel araştırmalara dayalı, gelişen ve değişen toplumsal gereksinmelere yanıt verebilecek nitelikte, hizmette birlik ve yetki devri esaslarına göre oluşturulacak bir yapılanmaya kavuşturulması öngörülmektedir. Ayrıca kamu yönetiminde verimliliği artırıcı önlemler alınması, hizmetlerin daha nitelikli ve ekonomik bir biçimde yürütülmesi gerektiği üzerinde durulmaktadır. Altıncı Plan, devlet-yurttaş ilişkilerinde kolaylaştırıcı önlemler ile ussal bir personel politikası oluşturulmasını da öngörmektedir.

Ülkemiz 2000'li yıllara Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile girmiştir. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planının hazırlıklarının yapıldığı özel uzmanlık komisyonlarından biri olan "Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi Özel İhtisas Komisyonu Raporu" 1994 yılında DPT tarafından yayınlanmıştır. Bu raporda, 2000'li yıllara hazırlanan kamu yönetiminin köklü reformlara konu olması gerektiği belirtilerek gerekli öneriler yapılmıştır. Bu öneriler Planda kısmen yer almakla birlikte, görülen birşey var ki planlarda yazılanlarla gerçekleştirilenler arasında büyük farklılıklar vardır. Önerilenler, çeşitli nedenlerle, büyük ölçüde gerçekleştirilememiştir.

2001-2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2001-2023 dönemini kapsayan uzun erimli bir gelişme stratejisinin ilk planını oluşturmaktadır. Yayınlanan bu plan, dünyada köklü ekonomik ve toplumsal değişmelerin yaşandığı bir dönemde hazırlanmıştır. Cumhuriyetimizin 100. yıldönümünü kutlayacağımız 2023 yılına dek uzanan uzun erimli gelişme stratejisi, dünyada yaşanmakta olan kapsamlı ve hızlı değişimi gözönünde bulundurarak, ekonomik ve toplumsal dönüşümlerin yönlendirilmesinde önemli bir işlevi üstlenmektedir.

Türkiye'nin bu dönemde önemli yapısal dönüşümleri gerçekleştirebilmesi durumunda, yıllık ortalama yüzde 7 dolayında büyüme hızı sağlaması ve 1998 yılında 3200 Amerikan doları bulan kişi başına gelirini, 2023 yılında Avrupa Birliği ülkeleri düzeyine yaklaştırması beklenmektedir. Ancak özellikle 2000 yılı sonlarında ve 2001 yılı başlarında ardarda yaşanan iki ekonomik bunalım döneminde birey başına düşen ulusal gelir 3000 Amerikan dolarının altına düşmüştür. Plan stratejisine göre, Türkiye'nin dönem sonunda ulaşacağı 1,9 trilyon Amerikan doları dolayındaki GSMH düzeyi ile dünyanın ilk on ekonomisi arasına girmesi öngörülmektedir. Sekizinci Plan dönemi, toplumun yaşam kalitesinin yükseldiği, kesintisiz ve istikrarlı büyüme sürecine girildiği, Avrupa Birliği sürecindeki temel dönüşümlerin gerçekleştirildiği, dünya ile bütünleşmenin sağlandığı ve ülkemizin dünyada ve bölgesinde daha güçlü, etkili ve saygın yer edindiği bir dönem olarak planlanmıştır.

Plana göre, bu dönemde, kamu hizmetlerinin sunumunda yurttaşların mutluluğu temel alınarak, hizmetlerin niteliğine ve sonuçlara odaklanılacak, kamu yönetiminin etkililiği ve halk üzerindeki güvenilirliği geliştirilecektir. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında verimlilik, etkililik ve tutumluluğun dolayısıyla performansın artırılması; kamu kurum ve kuruluşlarında görev ve örgüt yapıları arasında uyum sağlanması; gerekli sayı ve nitelikte işgören çalıştırılması; işgörenlerin bilimsel ve teknolojik gelişmeler ışığında eğitimlerinin sağlanması; çalışanların performanslarını etkili bir biçimde ölçecek bir sisteme ulaşılması; yetki aktarımı ve esneklikle birlikte hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığın sağlanması; kamu yöneticilerinin ve çalışanlarının siyasa ve strateji oluşturma yeteneklerinin geliştirilmesi; kamu hizmetlerinin sunumunda nitelik anlayışının ve bu amaca yönelik yönetsel yöntemlerin yerleştirilmesi öngörülmüştür.

Sekizinci Beş Yıllık Plana ek olarak, Avrupa Birliği'ne katılma sürecinde yapılması gerekenleri sıralayan bir Ulusal Program yeni oluşturulmuş bulunan Avrupa Birliği Genel Sekreterliğince yayınlanmıştır. Ulusal Program da Sekizinci Planda öngörülen hedeflere benzer hedefler gözetmektedir.

Planlı dönemde öngörülen ya da kimi kez başlatılan çalışmalar MEHTAP Raporuyla ilk somut örneği oluşturmaktadır. MEHTAP, merkezi yönetim örgütlenmesiyle ilgili öneriler getirmekteydi. Bunu tamamlayan çalışmalar merkezi yönetimin taşra örgütlenmesine, yerel yönetim kuruluşlarına ve kamu iktisadi girişimlerine ilişkin olarak yapılmıştır. İkinci Plan döneminde oluşturulan "İdari Reform Danışma Kurulu" da kendisine verilen kamu kesiminin yeniden düzenlenmesinin genel yönü ve stratejisinin saptanması çerçevesinde hazırladığı raporda büyük ölçüde MEHTAP Raporunun önerilerini yinelemektedir.18

Yukarıda yazılanlardan da anlaşılacağı üzere planlı dönemde yapılan çalışmalar daha çok birtakım raporların hazırlanması biçiminde olmuştur. Kuşkusuz, bu raporların getirdikleri öneriler çok yararlı olmuş, Türk yönetimine bir çekidüzen verilmesi genel kabul görmüş, ancak bu iş bir türlü gerçekleştirilememiştir. Düzenleme önerilerinin öncüsü planların kendisi olmuştur. Böylece amaca uygun düzenleme yapmak düşüncesine uyulmak istenmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı bu konuda önemli görev üstlenmiştir. Ancak DPT ile kamu kurum ve kuruluşları arasında tutarlı ilişkilerin kurulamaması ve siyasal erkin tutumu bu düzenlemeleri güçleştirmiştir. Ayrıca yöneticilerin çoğunun herhangi bir yöneticilik eğitimi görmemiş olmaları, yeniliğe açık yöneticilerin azlığı, yöneticilerin genellikle statükocu, mevzuatçı bir yönde geleneksel bir tarzda yetişmiş olmaları, yönetimin yeniden düzenlemelerdeki başarısını olumsuz yönde etkilemektedir.

Bu dönemde yapılan çalışmalarda somut olarak görülen gelişme, "yönetsel planlama" kavramının yerleşmesidir. DPT'nin merkezi planlamadaki önemi, hükümetlerin plana karşı olan bakış açılarına ve tutumlarına göre değişmektedir. Yönetsel planlama ise her kuruluşta kurulan "Araştırma, Planlama, Koordinasyon" (APK) birimleriyle zorunlu duruma gelmiştir. Kalkınma Planı, bu birimlerin amaçlarına uygun olarak işlemelerini öngörmektedir. Doğaldır ki bir birimin kurulması, onun iyi işleyeceği anlamına gelmez. Burada da yöneticilerin plana karşı tutumlarının eğitim yoluyla geliştirilmesi gerekmektedir. Ayrıca her kurumun yapısı içinde örgüt ve yöntem çalışmaları yapmak üzere birimler kurulmuştur (Organizasyon ve Metot birimleri ya da yaygın adıyla O ve M). Günümüzde bu birimlerin çoğu APK yapısı içine alınmışlardır. TODAİE, başlangıçta, bu birimlerin çalışmalarının eşgüdümünü sağlayan bir merkezi kuruluş olarak da hizmet vermiştir.

1982'de Bülent Ulusu askeri hükümeti döneminde, yönetimin yeniden düzenlenmesi amacıyla Bakanlar Kurulu içinde bir küçük kurul oluşturulmuştu. Bu kurula bağlı olarak TODAİE Genel Müdürü'nün başkanlığında "Kamu Yönetimi Komisyonu", DPT Müsteşarının başkanlığında "Genel İstihdam Komisyonu" ve DPD Başkanının başkanlığında "Personel Rejimi Komisyonu" oluşturulmuştu. Bu üç komisyon arasındaki uyumun sağlanması amacıyla komisyon başkanlarından oluşan bir "Koordinasyon Komitesi" kurulmuş, başkanlığına da TODAİE Genel Müdürü getirilmişti.

Bu komisyonlara yardımcı olmak ve uygulamaları yürütmek amacıyla da kurum ve kuruluşların en üst yöneticilerinin başkanlığında ve APK, O ve M, personel birimlerinin yöneticileriyle hukuk müşavirleri ve ilgili birim başlarından oluşan birer çalışma ve uygulama kümesi düşünülmüştü.

Yukarıda sayılan üç komisyondan biri olan Kamu Yönetimi Komisyonu, bundan önceki çalışmalardan değişik olarak yalnız rapor hazırlamak değil, doğrudan kanun hükmünde kararnameler hazırlamakla da yükümlü tutulmuştu. Gerçekten de bu komisyonun hazırladığı kararnamelerin önemlice bir bölümü daha sonra 1983'te sivil hükümet döneminde (Özal Hükümeti) çıkarılmış ve kamu yönetimi ilk kez hemen bütünüyle yeniden örgütlenmiştir. Bu çerçeve içinde düzenlemeye Başbakanlık örgütü de girmek üzere tüm bakanlıklar, yerel yönetim kuruluşları ve KİT'ler konu olmuştur. Ayrıca Başbakanlık yapısı içinde "İdareyi Geliştirme Başkanlığı" adıyla merkezi bir birim kurularak yönetimi geliştirme çabalarına süreklilik kazandırılmak istenmiştir.

Özal Dönemi'nde, kamu yönetiminin yeniden yapılanması ve idarî işlemlerin basitleştirilmesi konusunda önemli reformlar gerçekleştirilmiş; pasaport, ehliyet, tapu ve nüfus işlemleri basitleştirilmiş, birçok alanda kolaylaştırıcı, bürokratik işlemleri ve hiyerarşik kademeleri azaltıcı düzenlemeler süratle gerçekleştirilmiştir.

Kamu yönetimi sadeleştirilmeye çalışılmış, bakanlık sayısı azaltılarak altısı Devlet Bakanlığı olmak üzere Başbakanlık dahil, toplam bakanlık sayısı 21 adetle sı­nırlandırılmış; kadro ve unvan standardizasyonu yapılarak sayısı neredeyse on bine dayanan kadro ve görev unvanı, görev tarifleri yapılarak bin civarında tespit edilmiştir. Kanunlar yeniden bir kodifikasyona tâbi tutularak güncelleştirilmiş ve uygulama imkânı kalmayanlar ayıklanmıştır. Bakanlık teşkilâtları, standart bir temel yapı ve esasa bağlanmıştır. Personel sisteminde teşvik ve ödüllendirme esasları düzenlenmiş; kadrosuzluk nedeniyle terfi tıkanıklığı açılmış ve kadroların merkez birimlerinde yığılması önlenmek istenmiştir.

Ancak ne yazık ki, kısa bir süre sonra bizzat Özal Dönemi'nde bu olumlu gelişmelerin bazılarında geriye dönüş gözlemlenmiş; örneğin 21'e indirilen bakanlık sayısının yeniden 36'ya yükseltildiği görülmüştür.

Personel Rejimi Komisyonu, devlet memurları statülerinin sağlam temellere dayanması, ücret sisteminin basitleştirilmesi ve reform niteliğinde bir iyileştirmeye gidilmesine ilişkin çalışmalar yapmıştır. Bunların bir kesimi yürürlüğe girmiş, bir kesimi de uygulamaya konu olmamıştır.

Genel İstihdam Komisyonu, ülkenin insan kaynaklarını verimli kullanarak, kalkınma hedeflerine göre seferber etmek, kişileri yeterli bir kazanç ve psikolojik bir doyum sağlayacak bir işe sahip kılmak ve ülke gerçeklerine uygun olarak 2000 yılına dek duyulacak gereksinmeleri kapsayacak bir istihdam politikası saptamak için istatistiksel bilgiler sağlamak, işçi-memur ayrımını gerçekleştirecek kararname hazırlamak, temel eğitimi 8 yıla çıkarmak, eğitimi istihdama yönelik olarak düzenlemek, yerleşim politikasını kır, kent ve bölgeler arasında denge sağlayacak biçimde düzenlemek, nüfus ve aile planlaması yapmak gibi konularda çalışmalar yapmıştır.

1982 Anayasası 128. maddesinin son fıkrasında, yüksek yöneticilerin yetiştirilme usul ve esaslarının yasayla düzenleneceğini öngörerek ilk kez yüksek yönetici olmak için yöneticilik eğitimi görmeyi zorunlu kılmıştır. Bu amacı gerçekleştirmek üzere çıkarılan bir yasa Anayasada öngörülen zorunluluğu karşılamadığı gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmiş, ancak bugüne dek yeni bir yasal düzenleme de yapılmamıştır.

Bütün bu yapılanların ve yapılamayanların bir değerlendirmesini yapmak, yeniden yapılanmanın sistemin işleyişi üzerindeki etkilerini değerlendirmek ve son yıllarda yaşanan hızlı toplumsal değişmelere sistemin ne ölçüde uyabildiğini belirlemek gereği, kamu yönetimi sisteminin yeniden incelenmesi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. Bu amaçla, DPT tarafından 1988 yılında TODAİE'den, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planına ışık tutacak biçimde, kamu yönetimini geliştirmek ve yeniden düzenlemek üzere, o güne dek yapılmış olan çalışmaların uygulamaya ne ölçüde yansıdığını araştırmak, yapılan bu çalışmaların ve uygulamaların eksik yönlerini, aksaklıklarını, darboğazlarını ve sorunlarını belirlemek ve bunlarla ilgili alınması gerekli önlemleri açıklığa kavuşturmak, Avrupa Topluluklarına katılma kararı almış olan Türkiye'nin, Topluluklara yönetsel uyumu alanında yapması gerekli hazırlıkları saptamak üzere, bir yönetim araştırması yapması istenmiştir. Böylece konu, TODAİE tarafından bir "Kamu Yönetimi Araştırma Projesi" (KAYA) olarak ele alınmıştır. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Genel Raporu 1991 yılında yayınlanmıştır.19

Kamu Yönetimi Araştırma Projesinin amacı, kamu hizmeti gören merkezi yönetimin merkez ve taşra örgütü ile yerel yönetimleri etkili, süratli, ekonomik, verimli ve nitelikli hizmet görecek bir düzene kavuşturmak, kamu yönetiminin gelişen çağdaş koşullara uyumunu sağlamak, kamu kuruluşlarının amaçlarında, görev, yetki ve sorumluluklarında ve bunların bölünüşünde, örgüt yapılarında, personel sistemlerinde, kaynaklarında ve bu kaynakların kullanış biçimlerinde, yöntemlerinde, mevzuatında, iletişim ve halkla ilişkiler sistemlerinde varolan aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri saptamak ve bu konularda yapılması gerekenleri incelemek ve önermekti. Projenin kapsamına merkezi yönetimi oluşturan genel ve katma bütçeli kuruluşlarla bunların taşra örgütleri, yerel yönetimler ve öteki kamu kurumları alınmıştır.

KAYA, gerek öngördüğü amaçlar, gerekse bu amaçlar düzleminde ele aldığı konular açısından çok yönlü ve geniş içerikli bir proje özelliğindedir. Araştırma sürecinin oldukça uzun bir süre almasına karşın, bütün yönetim sistemine makro ölçülerde ve bir bütünlük içinde yaklaşmaları bu tür projelerin en büyük üstünlükleridir. Çünkü bu tür proje araştırmalarında yönetim sisteminin yalnızca bir yönü üzerinde odaklaşılmamakta, sistemin işleme sürecindeki temel belirleyici konumunda bulunan her öğe ayrı ayrı araştırma konusu yapılarak, yeni yapılanmada bunların ortaya çıkarabileceği sorunlar derinlemesine değerlendirilmektedir.

Bu nedenle, bu tür makro ölçekli projelerde, çeşitli bilimsel süzgeçlerden geçirilerek üretilen çözümsel önerilerin, uygulama geçerliliği yüksek düzeyde bulunmaktadır.

Belirtilen üstünlükleri açısından KAYA Projesi, Türk kamu yönetimi üzerinde çok köklü bir araştırma olan MEHTAP'tan bu yana geçen süredeki yönetimin evrimsel yönünün belirlenmesi ve sistemin işlemesinde karşılaşılan temel sorunlara ışık tutma göreviyle, ortaya koyduğu sonuçlar yönünden ayrı ve özel bir önem taşımaktadır.

KAYA Raporunda benimsenen ve ülkenin yönetim gerekleriyle uyum içinde bulunduğu varsayılan başlıca ilkeler şunlardır:

(1) Devlet yönetiminde merkezi yönetimin üstleneceği rol, toplumsal değişim gereklerine uygun olmalı ve bu alanda merkezi yönetim görevleri yeniden ele alınmalıdır.

(2) Merkezi yönetimin taşra kuruluşları, yetki ve görevler açısından güçlendirilmeli, görevsel etkililik tabana yayılarak her aşamada öne çıkarılmalıdır. Bu yaklaşım içinde, yerel yönetim kuruluşlarınca gerçekleştirilebilir nitelikteki görevler de bu kuruluşlara aktarılmalıdır.

(3) Merkezi yönetim örgütlenmesinde, "hizmette birlik ve bütünlük ilkesi", etkililiği sağlamanın başlıca yollarından birisi olarak değerlendirilmeli, eşgüdümü kolaylaştıran bir yapısal geliştirme modeli temel alınmalıdır.

(4) Kamu yönetiminde ortak sayılabilecek görevler, yönetimin daha sağlıklı ve kolay işlemesini gerçekleştirebilecek bir anlayışla ele alınmalıdır.

(5) Yönetimin en önemli öğelerinden birisi olan insan kaynaklarının, amaca uygun biçimde istihdamını sağlayıcı bir geliştirme yaklaşımı temel olmalıdır.

(6) Kamu hizmetlerinde bürokratik işlemlerin hızlı, etkili ve nitelikli biçimde yapılmasını olumsuz yönde etkileyen engeller kaldırılmalıdır.

Türk kamu bürokrasisini incelerken verdiğimiz yukarıdaki bilgileri gözönünde tutarak özetlemek gerekirse, 1923-1950 arasındaki dönemde asker ve sivil bürokratlar ile siyasal erkin adeta özdeşleştiğini görürüz. Atatürk devrimleri, bu kesimin öncülüğünde gerçekleştirilmiştir. Bu dönem aynı zamanda tek parti olan Cumhuriyet Halk Partisi'nin iktidar dönemidir. Demokrasiye geçişle birlikte 1950'den sonra bürokratların siyasal erk üzerindeki etkisi büyük ölçüde kırılmıştır.

Türk bürokrasisi Cumhuriyet dönemi boyunca hem örgütsel olarak hem de personel sayısı açısından bir genişleme göstermiştir. Osmanlı döneminden kalma merkezcilik etkisini bugün de büyük ölçüde sürdürmektedir. Çağdaş uygulamaların yanında geleneksel uygulamalar varlığını korumaktadır. Devlet memurluğu da eskisi kadar çekiciliği olan bir meslek olmaktan büyük ölçüde çıkmıştır.

Küreselleşme, özelleştirme, bürokratikleşmeden kaçınma, demokratikleşme, yerinden yönetime ağırlık tanıma, Avrupa Birliği'ne katılma istemi gibi birtakım gelişmeler, Türk kamu yönetimi üzerinde önemli ölçüde değişme baskısı yaratmaktadır. Bu değişimin sağlanmasında gösterilecek başarı, toplumsal sistemin bütününde olumlu değişmelere yol açacaktır.

VIII. Özet ve Sonuç

Bu yazıda 78 yıllık gelişmesini de gözden geçirerek, Türkiye Cumhuriyeti kamu yönetimi sisteminin günümüzdeki görüntüsünü vermeye çalıştık. Kolayca görülebileceği gibi, çok partili siyasal yaşama geçişle birlikte kamu yönetimi anlayışımızda da önemli sayılabilecek değişmeler olmuştur. Hızla değişen bir toplumda, halk yığınlarının giderek artan ekonomik istemlerinin ve siyasal değişmeyle birlikte ortaya çıkan artan ölçüde yönetime katılma istemlerinin karşılanması, bir bakıma, kamu yönetiminin değişen toplumsal koşullara ayak uydurabilmesiyle gerçekleştirilebilirdi. Bunu gerçekleştirmek çok kolay değildir. Bu güçlüğü yenebilmek için alınabilecek siyasal ve yönetsel önlemler yanında, kamu yönetimi sistemimizin zaman zaman bilimsel araştırmalar yoluyla gözden geçirilmesi, bu araştırmaların bulgularına dayanarak da yönetimin değişen toplumsal koşullara uyarlanabilme yeteneğini artırıcı uygulamalar yapılması yoluna gidilmiştir. Çok partili siyasal yaşama geçişin hemen ardından 8 Mayıs 1952 tarihinde Birleşmiş Milletlerce kurulan Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, hem bu türden çalışmaların sonucunda kurulmuş olma özelliğine hem de bu türden araştırmaların yapıldığı bir merkez olma özelliğine sahip olan bir kurumumuzdur.

Bu tür bilimsel çalışmalar Devlet Planlama Teşkilatı ile TODAİE'nin işbirliği içinde 1961 yılından beri zaman aralıklarıyla yapılmıştır. 1963 yılında yayınlanmış olan Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) Yönetim Kurulu Raporu, 1971 yılında yayınlanmış olan idari Reform Danışma Kurulu Raporu ile 1983 yılında yayınlanan Kamu Yönetimi Komisyonu Raporu, yapılmış olan kapsamlı araştırmaların örnekleridir. Bu araştırma etkinliklerinin en son ve kapsamlı örneği de 199l'de yayınlanmış bulunan Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) Yönetim Kurulu Raporu olmuştur.

Bütün bu çalışmaların amacı, kamu hizmeti gören merkezi yönetimin merkez, taşra ve yurtdışı örgütü ile yerinden yönetim kuruluşlarını, süratli, verimli ve nitelikli hizmet görecek bir düzene kavuşturmak ve bu kuruluşların böyle bir düzen içinde iş görmelerini sağlamak için; kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerinin bölünüşünde, örgüt yapılarında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanış biçimlerinde, yöntemlerinde, mevzuatında, iletişim ve halkla ilişkiler sisteminde varolan aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri saptamak ve bu konularda yapılması gerekenleri önermek olmuştur. Beş Yıllık Kalkınma Planlarına ışık tutmak amacıyla kurulan Özel İhtisas Komisyonlarının çalışmaları da bu amaçlara hizmet etmektedir.

Yönetimin iyileştirilmesi ile yönetsel yöntem ve işlemlerin basitleştirilmesi konusunun yıllardan beri gündemden düşmemiş olmasına karşın, yapılan çalışmalardan özlenen sonuçlara tam olarak ulaşılmadığı da görülmektedir. Değişen koşullar ve gereksinmeler de gözönünde tutularak kamu örgütlerinin amaçlar, yapılar, personel, uygulanan yöntemler, işlemler ile donanım ve yerleşme konuları açısından bütüncül bir yaklaşımla ele alınması benimsenmelidir.

Genelde tüm kamu kuruluşlarında ortak nitelik taşıyan sorunlar için şunlar önerilebilir: Personelin görev, yetki ve sorumlulukları açıklıkla belirtilmeli, yukarıdan aşağıya yetki aktarımına önem verilmeli, yönetim-halk ilişkileri geliştirilmeli, yurttaşların beyanlarına güven duyulmalı, hizmet binaları yeterli olmalı ve yerleşme incelemeleri yapılmalı, otomasyona geçilmeli, mevzuat basitleştirilmelidir.

Ülkemiz Avrupa Birliği'ne tam üyelik için başvuruda bulunmuştur. Bu konuda pek çok olumsuzluklarla karşı karşıyayız. Ancak, AB ile gümrük birliği içindeyiz. Bu durum, Türk Kamu Yönetimi açısından yeni bir uyarlanma sorunu yaratmaktadır.

Bütün eleştirilere karşın 78 yılda alınan yol az sayılamaz. Önemli olan her alanda çok şey başaran ve başarmakta olan Türkiye Cumhuriyeti'nin, 21. yüzyılda daha etkili ve verimli bir Kamu Yönetimi sistemini de gerçekleştirebilmesidir. Çünkü kamu yönetiminin başarısı toplumumuzun başarısı demektir.

1 İsmet İnönü, Hatıralar (Ankara: Bilgi Yayınevi, 1987), s. 168-169.
2 İlk Cumhuriyet hükümeti, TBMM'den 30 Ekim 1923 günü güvenoyu almıştır. Bu olay tutanaklara şöyle geçmiştir: "Reis-Türkiye Reisicumhuru Gazi Mustafa Kemal Paşa Hazretlerinden gelmiş bir tezkere vardır, okunacaktır." "TBMM Riyaseti Celilesine: Teşkilat-ı Esasiye Kanununun madde-i mahsusası mucibince Başvekalete Malatya Mebusu İsmet Paşa Hazretleri intihap olunmuştur. Müşarünaleyhin intihap eylediği diğer vekillerin esamisi berveçhi atidir. Heyet-i umumiyesi Meclis-i Alinin tasvibine arz olunur."
 "Başvekil ve Hariciye Vekili (Malatya mebusu) İsmet Paşa, Şer'iye Vekili (Saruhan mebusu) Mustafa Fevzi Efendi, Erkan-ı Harbiye-i Umumiye Vekili (İstanbul mebusu) Müşir Fevzi Paşa, Dahiliye Vekili (Kütahya mebusu) Ferid Bey, Maliye Vekili (Gümüşhane mebusu) Hasan Fehmi Bey, Müdafaa-i Milliye Vekili (Karesi mebusu) Kazım Paşa, İktisat Vekili (Trabzon mebusu) Hasan Bey, Adliye Vekili (İzmir mebusu) Seyid Bey, Maarif Vekili (Adana mebusu) Safa Bey, Nafia Vekili (Trabzon mebusu) Muhtar Bey, Sıhhiye Vekili (İstanbul mebusu) Dr. Refik Bey, Mübadele İmar ve İskan Vekili (İzmir mebusu) Necati Bey."
"30 Teşrinievvel 1339. Türkiye Reisicumhuru Gazi Mustafa Kemal".
"Reis-... Efendim, reye iştirak eden azayı kiramın adedi yüz altmış altıdır. Reyler de yüz altmış altıdır. İttifakı tam ile heyeti vekileye itimat edilmiştir (Allah muvaffak etsin sesleri. Alkışlar)".

3 Cemil Koçak, Türkiye'de Milli Şef Dönemi (1938-1945) (Ankara: Yurt Yayınevi, 1986), s.
4 "Tanzimat, yönetimde yasallık ve güvencenin getirilmeye çalışıldığı bir dönemdir. Teb'anın can ve mal güvenliğinin, ekonomik uğraşısının korunması, geliştirilmesi, bunun kanunlarla sağlanıp, kanunsuz uygulamalara son verilmesi reformcu grubun başlıca isteği idi. Bu amaca yönelik bir örgütlenme, Tanzimat Fermanı'nın ilanı ile başladı ki sonuçta bu gelişim parlamento kurumunun da gelenek olarak temelini oluşturacaktı. "Bkz., İlber Ortaylı, Türkiye İdare Tarihi (Ankara: TODAİE, 1979), s. 279-280.
5 Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları (İstanbul: İstanbul Tercüme ve Neşriyat Bürosu, 1952), s. 562.
6 Sıddık Sami Onar'ın sözleriyle "1924 anayasası, kuvvet bakımından Büyük Millet Meclisi'ni en büyük icra kuvveti saymakla beraber bir vazife ayrılığı kabul etmiş ve Meclisin "teşri" salahiyetini bizzat istimal edeceğini; fakat icra salahiyetini kendisinin seçtiği reisicumhur ve onun tayin edeceği bir icra vekilleri heyeti marifetiyle istimal edeceğini tasrih eylemiştir. İlga edilen kanunu esasinin Devlet ve icra kuvveti reisi sıfatiyle hükümdara tanıdığı icrai vazife ve salahiyetleri de Büyük Millet Meclisi'ne vermiştir" Bkz. Onar, a. y., s. 568.
7 1982 anayasasında ilk biçimiyle milletvekili sayısı 400 olarak belirlenmişti. 1983 seçimlerinde de 400 milletvekili seçilmişti. Daha sonra yapılan değişikliklerle milletvekili sayısı önce 450'ye sonra da 550'ye yükseltilmiştir.
8 Onar, a. y., s. 572-573.
9 Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanları sırasıyla şöyledir: Mustafa Kemal Atatürk (1923­1938); İsmet İnönü (1938-1950); Celal Bayar (1950-1960); Cemal Gürsel (1961-1966); Cevdet Sunay (1966-1973); Fahri Korutürk (1973-1980); Kenan Evren (1982-1989); Turgut Özal (1989-1993); Süleyman Demirel (1993-2000); Ahmet Necdet Sezer (2000-).
10 Bkz. Ö. Bozkurt ve T. Ergun, Kamu Yönetimi Sözlüğü, ed. S. Sezen (Ankara: TODAİE, 1998). Sadrazam ve Başbakan maddeleri.
11 Aralık 2001 itibariyle Başbakanlık dışındaki hizmet bakanlıkları şunlardır: Adalet, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Milli Eğitim, Bayındırlık ve İskan, Sağlık, Ulaştırma, Tarım ve Köyişleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Kültür, Turizm, Orman, Çevre.
12 Bakanlıkların özellikle tarihçeleri hakkında bkz., Başbakanlık Basın Yayın Genel Müdürlüğü, Türkiye (Ankara, 1983). Bakanlıkların kuruluş ve görevlerine ilişkin olarak da TODAİE tarafından 1963 yılından beri yayımlanan T. C. Devlet Teşkilatı Rehberi'ne bakılmalıdır. Bu rehber,
güncelliğini korumak amacıyla, 1988 yılından beri ayrılabilir sayfalar halinde yayımlanmaktadır.
13 Bu kurulların sayıları ve adları zaman içinde değişmektedir. Sayılanlar Aralık 2001 tarihindeki durumu yansıtmaktadır.
14 Bu kurumun bünyesinde Atatürk döneminde özel statülü kurumlar olarak kurulmuş bulunan Türk Dil Kurumu ile Türk Tarih Kurumu ve 1980 askeri döneminde kurulmuş bulunan Atatürk Araştırma Merkezi ile Atatürk Kültür Merkezi bulunmaktadır.
15 İl sistemi için yazılmış çok sayıda kitap, makale ve yapılmış araştırmalar bulunmaktadır Bunlar arasında özellikle bkz., Kurthan Fişek (ed.), Toplumsal Yapıyla İlişkileri Açısından Türkiye'de Mülki İdare Amirliği: Sistem ve Sorunlar (Ankara: Türk İdareciler Derneği, 1976); İçişleri Bakanlığı, İl Genel Yönetimi (Ankara: İçişleri Bakanlığı İçdüzen Yayınları, 1972).
16 KİT'lerin denetimi Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunca yapılmaktadır. Kurul her yıl KİT'lere ilişkin raporlar yayınlamaktadır. Bu raporlarda KİT'lere ilişkin bütün bilgiler yer almaktadır. En son yayınlanan rapor için bkz., T. C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Genel Rapor 1999: Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, Fonlar, Diğer Kuruluşlar (Ankara, 2001).
17 Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu: Merkezi Hükümet Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri (Ankara: TODAİE, 1963); MEHTAP Raporuna paralel olarak hazırlatılan öteki iki rapor taşra kuruluşları ile yerel yönetimleri kapsamaktadır. Bkz., Arif Payaslıoğlu, Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerinde Bir İnceleme (Ankara: TODAİE ve DPT, 1966); Fehmi Yavuz, Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi (Ankara: TODAİE, 1966). Bu dönemde ayrıca KİT'lerin yeniden yapılandırılması amacıyla İktisadi Devlet Teşekkülleri Reform Komisyonu oluşturulmuş ve KİT'lerin çeşitli sorun alanlarına ilişkin raporlar yayınlanmıştır.
18 İdari Reform Danışma Kurulu Raporu: İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler Öneriler (Ankara: TODAİE, 1971).
19 Kamu Yönetimi Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu: Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor (Ankara: TODAİE, 1991).

  
4132 kez okundu

Yorumlar

Henüz yorum yapılmamış. İlk yorumu yapmak için tıklayın